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论地方环境治理的政府失灵及其矫正:环境公平的视角

  

  根据治理理论和环境公平理论,矫正地方环境治理失灵可以从以下几方面着手:


  

  (一)完善地方政府环境治理职能的权威性和独立性,这是实现环境公平的前提。只有具备权威性和独立性的政府才能够有效矫正环境不公。一方面,授予地方政府在环境治理中较高的自治权。比如在预算、政策制定上赋予其较大的自主权,使地方政府在当地环境治理中更具有主动性,例如可以根据具体情况制定比国家标准更严格的标准和规范。实际上,地方政府环境治理的自觉性和自主性的率先行动不仅可以减轻中央政府的负担,使其集中精力研究大政方针,还可以为中央政府进行全国规模的环境治理实践提供理论、政策和技术上的准备,为中央政府制定全国性的环境政策提供实践依据。另一方面,必须致力于建立一套比较完备的组织机构,将中央与地方的职能作明确合理的分工,以减轻中央政府的管理负担,降低行政成本,保证环境政策在各个层级顺利实施;同时明确地方政府中环保部门与其他部门之间的职能分工:由环保部门行使环境治理权力,其他部门在不干扰环保部门的前提下可予以辅助性治理。此外,在这套组织机构的建构中,还应当注重增强上级环保部门对下级环保部门的支配力,以利于中央环境政策与目标的贯彻和执行,克服其在地方适用时可能存在的层层扭曲。


  

  (二)实现参与治理主体的多元化,这是环境公平实现的有效手段,亦即将公众纳入环境治理主体之中,使公众参与成为环境治理的一项基本原则和长期目标,并将其进一步法律化、制度化。参与治理主体的多元化表现在三个方面:一是环境治理决策过程中的主体多元化。环境治理决策的决定应有公众参与,例如环境政策、标准的制定、环境规划、计划等都应当有不同程度的公民参与。二是环境保护制度具体实施过程中的主体多元化。公民参与不仅仅是预案参与或者末端参与,还是一种全过程的参与,必须制定公民参与治理的具体范围、程序、方式和期限等等,以实现参与的真实性和有效性。三是环境治理活动监督过程中的主体多元化,主要体现在环境救济过程中公众的参与。在合法的环境权益受到侵害时,公众有权通过有效的司法和行政程序使环境得到保护,使受侵害的环境权益得到赔偿或补偿。这就需要建立和完善公益诉讼制度使公民环境权益得以实现,同时保障公众环境参与的有效性。


  

  (三)完善地方政府环境治理责任,这是环境公平实现的必要保障。这就要求必须以法律的形式将地方政府环境治理责任固定下来。由于并非所有的治理行为都是可诉的,比如宏观意义上的治理决策行为,因此应当建构新的责任体系即法律化的政治责任,例如弹劾、引咎辞职等,以弥补其不可诉的缺陷。这种责任形态的建构,使得不能通过诉讼途径追究的宏观治理决策行为得到追究。在赔偿问题上,环境法上的国家赔偿不同于行政赔偿和司法赔偿,它主要是基于政府因实施环境治理行为不当而产生。在不按规定的程序发布信息、泄露秘密等不当或违法行为,造成对其他环境权主体利益的侵害时,被侵害主体有要求国家赔偿的权利,负有责任的政府有义务予以赔偿。就公职人员而言,其职务行为和决策必须合乎社会利益,如果决策失误或行为有损环境利益,或者对其所管辖的部门用人不当、管理不力、工作失察而造成重大环境损害,就应当承担环境法责任,其中包括赔偿责任。但由于个人经济能力的限制,仅承担经济赔偿责任往往不足以抵偿所造成的损害,所以往往用其他的责任形式使其承担责任,包括撤销职务、引咎辞职等。此外,补正、撤销、停止不恰当的治理行为和实际履行也应当成为地方政府环境治理责任的承担方式。政府对欠缺合法要件、程序轻微违法的环境治理行为应予以事后补充纠正,对内容不恰当或违法的治理行为应及时停止、撤销;当不作为可能对环境保护产生不利影响时,政府应以实际履行的方式来完成。



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