利益一直是人类孜孜以求的目标，政府利益更是一个敏感性的话题。在计划经济体制下，一直不承认政府有自身的独立利益，在当时有其合理性。但时至今日，不顾经济和社会环境的发展变化情况，仍然一味地坚持和承袭这样一种观念，不但不合情理，而且也是不切实际的。尤其是随着社会主义市场经济体制的逐步完善，社会利益主体日益多元化，政府虽然与国家在根本利益上一致，但也存在自身的独立利益取向，这是由政府利益实现方式的普遍性与特殊性所决定的。既然政府有其自身相对独立的利益，那么不同政府机关必然成为不同的利益主体，在行政管理活动中，不同行政机关之间必然发生一定的利益关系，因而势必引发一定的利益矛盾。一定的利益矛盾可以发展为一定的利益冲突。政府行政机关至今存在着事实上的利益矛盾和利益冲突，这是转型时期我国需要高度重视和加强行政协调的根本动因。
政府行政机关的利益冲突是利益群体之间的利益冲突，这是一个客观事实，呈现了以下四个特点：（1）原有的经济利益关系均衡状态被打破，经济利益日趋分化，新的利益格局尚未形成；（2）利益群体的形式由隐变显，利益需求和获得途径逐渐多样化和复杂化；（3）利益冲突的状态由暗变明、利益差距和矛盾明朗化；（4）利益群体的社会影响和作用由小变大，群体意识和利益观念由弱到强。
利益是人民生活中最敏感的神经，一切改革的实质就是对利益关系的调整。随着这种调整，必然导致新的利益格局的出现。政府行政机关的利益冲突，有的表现为国家利益的科学划分的问题，有的则表现为上层建筑阻碍经济关系变革的反映，制约着先进生产力个发展。无论是哪种情况，都是影响我国改革、发展和稳定大局的因素，必须高度地关注。
二、行政法规形成的过程是协调行政机关利益冲突的过程
在现行的行政法律规范中，普遍强调行政机关的审批权、许可权、处罚权、检查权、监督权，实际生活的乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派、乱设许可、垄断性经营等等不合理的行政干预常常就是由行政机关的“法”的形式使其“合法化”的。行政机关借“法”扩权，以“法”争利，“法”成了强化本位利益，推行“行政意图”的工具。行政立法已成为一些行政机关扩张权利，一些地方搞保护自身利益的主要手段。
行政立法的过程是制度建设的过程。在影响利益内容和实现手段的社会条件中，制度是最关键的，对于单个人的行为来说，具体的制度也许影响不是很大。但从社会整体来看，制度作为一种变量，具有举足轻重的地位。在不同的制度环境下，人们的行为会有完全不同的表现，并导致完全不同的行为结果。如15世纪之后，西方国家在科学技术和经济等方面后来居上超过中国和阿拉伯国家，其决定性的因素是西欧在中世纪后期建立了一种有利于经济人不断创新的社会机制（即能使资源配置决策权和革新决策权分散化并使成功的革新能获得足够报偿的市场制度）。18世纪发端于英国的产业革命，也是以这种增长体制的存在为基础的。而美国硅谷之所以长生不衰，也是因为制度和文化环境对知识性创业人才形成不同影响使然。
