随着社会经济的发展，特别是社会主义市场经济的逐步完善，以及所有制机构、经济成份、分配方式的变化，形成了多种利益群体利益关系发生了机构性的变化。社会分层和社会交流加剧，导致了社会利益的逐步分化，具有相同利益的群体，为了表达其共同的利益要求，形成了多元利益需求的社会组织。这些多元利益组织的存在和发展，为特定社会群体提供了稳定和有效的利益表达机会和场所，成为了连结社会个体和人民政府的合法桥梁，既有利于人民群众影响、参与政府的决策活动，又有利于政府决策的民主化和科学化。但也有可能造成负面影响。由于各种复杂的原因，也有可能出现某种特殊化的利益群体，导致利益的侵占和剥夺，甚至利益冲突，从而挫伤人们的积极性、甚至危害全体人民的共同利益。
处于社会利益分化的大背景下，政府机关无疑会形成自己相对独立的利益。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中指出：“这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量，就是国家。”也就是说，马克思主义承认国家一产生就具有其自身的独立于社会利益的特殊利益。然而恩格斯所讲的国家，指的是历史上的剥削阶级的国家。根据马克思主义的设想，社会主义革命胜利后，国家将不复存在。但在事实上，由于社会生产力发展水平不够，作为共产主义第一阶段的社会主义社会，特别是作为社会主义初级阶段的当代中国社会，国家的存在还是不可避免的。社会主义国家按其本质来说，应该与社会融洽在一起，它既不应该凌驾于社会之上，也不应该游离于社会之外。既然社会主义国家已经不和社会相脱离，因此按道理它不应该再有自己的独立利益。我们的国家机关建立的宗旨正是遵循这一原则：不仅强调共产党除了人民的利益之外，没有自己的特殊利益，而且强调我们的国家机关除了为人民服务，代表人民的利益外，也没有自己的特殊利益。但现实上却存在着政府机关及其行政人员拥有独立利益的条件。一是生产力发展相对落后，与共产主义高度发达的生产力相比，现实社会生产力相对落后，物质财富还不能充分满足人们全面发展的需要。二是社会分工不同。由于社会分工不同，资源的占有和分配条件不同，由此而带来的劳动收入也不同，必然会形成相对独立的利益主体。这样，理论与实践之间便产生了矛盾。
事实上，中央和地方政府之间，政府各部门之间以及政府工作人员至今都出现了利益的分化与差异，客观上存在着不同利益主体。具体表现在：（1）无论是作为一个行政区划的政府，还是作为一个部门的政府，都需要追求其自身发展的利益，它们都有自己的发展目标，制定自己的发展规划和方案，尤其是在市场取向的改革进程中，很多市场行为实质上是在政府的不同层次、不同部门和不同区划间进行的，这就势必形成许多追求不同利益的利益主体。（2）过去，党政机关按照一个系统的一致的原则进行管理，绝对谈不上利益差异问题。如今，不同地区、不推部门的党政机关至今，实际上也形成了利益差异，尽管这些机关仍然按照统一的规范和标准维持经费和工资待遇，但是由于其职能分工、管理领域不同，开展“创收”的渠道不一样，所以有多少个党政机关，也就可能形成多少个不同的利益主体。（3）作为政府工作人员的个人，在市场经济的冲击下，也可能毫无例外地变成经济人，而每一个经济人自然也就成为一个利益主体。
