如果农民可以在法律规定的合理公正补偿之原则下参与补偿方式和数额的确定，那么可以符合逻辑地得出这样的结论：征地补偿总额应该等同于一笔与被征土地等值的资产，其年度性收益能够永久地满足被征地农民维持原有的生活水平。如果法律把农地转为非农建设用地的转让权清楚地界定给承包户，那么农民出让农地得到补偿一定会等于被征农地转为非农建设用地后市场供求关系决定的非农地的市场价值。
由于土地征收权没有得到有效的程序制约，因而我国现行征地制度并不是一个高效益的制度。被征地农民不能凭借土地转让权和价格谈判权，只能通过上访、甚至采取超越现行体制允许的其他集体行动来影响补偿决定，从而通过增加地方政府的征地执行成本来提高自己的收益。政府支付了非生产性、非市场交易性的成本，导致了表面低廉的征地成本变成了实际上的高昂征地成本。征地引发的其他社会负面影响也会影响政府的形象，造成社会的不稳定，从而增加政府实施社会管理的成本。
世界许多国家都规定法院可以对征收目的和补偿方面的纠纷作出裁决。而我国现行法律没有赋予农民对征地争议的起诉权，只是规定对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方政府负责协调。协调不成的，由批准征地的人民政府解决。在我国司法实践中，关于征地是否合法的纠纷从来就没有进人司法程序。而在征地补偿标准纠纷是否可以进人行政诉讼渠道、接受司法审查这一问题上，最高人民法院的立场曾经有过反复。[15]因此，我国相关法律应该规定，对征地的目的和补偿安置有争议的，可以向项目所在地的县级以上地方人民政府申请复议，也可以向当地人民法院起诉。不符合公共利益目的、不符合规定用途、不给被征地农民合理补偿和妥善安置的，征收行为无效。目前，有许多征地项目是国务院和省政府审批的，国务院和省政府不可能直接处理成千上万征地项目中的纠纷和争议。何况政府在征地项目中存在土地经营方面的利益，又如何来公正处理征地及其补偿方面的纠纷。因此，我国应该建立征地争议的司法裁决机制，将征地及其补偿纠纷的行政复议制度改造成为专业化的土地裁判所裁决程序，[16]规定土地裁判所可以对征地行为的合法性、征地补偿的公正性进行裁决。为了保证土地裁判所裁决的独立性和公正性，其组成人员的1/2以上应该由土地管理和法律方面的专家充任，其余由政府部门的工作人员担任。按照司法最终解决原则，土地裁判所对农村集体组织或农民提出的征地不合法、补偿不公平、安置不落实等问题作出的裁决不是终局性的，被征地人不接受土地裁判所有关裁决结果，可以向法院提起行政诉讼。在法院的终局判决生效前，征地行为应暂停实施。如果法院裁定政府违反公共利益目的征地，农村集体组织或农民可以据此申请国家赔偿。
【作者简介】
季金华，南京师范大学法学院教授。
【注释】在西方国家，即使没有直接占有、使用土地，而出于对公共利益对土地的权利的过度限制，使土地权利人为公众承担了特别牺牲的后果，此种情况也被视为土地征收。美国通过1922年的宾夕法尼亚煤矿公司诉马洪案和1975年华盛顿市场企业有限公司诉特兰顿市案确立了广泛意义上的财产征收概念。参见哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第668—671页;Pennsylvania Coal co v. Mahon, 260US393 （1922） ;Washington Market Enterprises INC, City of Trenton, 68NJ. 107,343, A2d. 408 （1975 ）。
这一修正案的积极意义不容否认，但是也存在严重的不足，由于它没有指明是适当补偿、合理补偿还是完全补偿，造成了人们在补偿标准方面的分歧，也给立法机关制定征收、征用财产法律来统一补偿标准带来了困难，从而导致了压低补偿标准，损害被征地农民权益的现象普遍发生。
德国巴伐利亚州《应予补偿的征收法》第1条规定，财产之征收，系为达成公共福祉为目的之计划。特别在下列的情形下，可予征收：（1）为建造或改建供健康、卫生等医疗作用之设施；（2）为建造和改建学校、大学及其他文化、学术设施；（3）为建造或改建公用水电供给及垃圾排水设施；（4）交通事业实施之建立或变更；（5）为建造或改建维持公共治安之设施；（6）各级政府及公法人团体达成法定任务之需;（7）其他法律有规定征收之情形者；（8）为补偿因征收而损失土地及其他权利者，可再行征收以补偿之。
在考默萨看来：“土地使用的管制源自对诸多问题的多种担忧，包括交通拥堵，环境污染、安全、社区的维护、审美观念、对财政的影响、犯罪、等级和种族等等。”（尼尔·K．考默萨：《法律的限度—法治、权利的供给与需要》，申卫星、王琦译，商务印书馆2007年版，第58页。）
即使在进行城乡一体化发展综合改革试点的地区，也不能随便将农村土地变为城市土地，可以允许农民利用集体土地使用权及其相关财产权利置换其他形式的权利。苏州是江苏城乡一体化发展综合配套改革试点区，苏州市在2009年率先出台了《农村住宅置换商品房实施意见》，鼓励农民将集体经济组织中的资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房，换股、换保、换房进城进镇落户。（参见《现代快报》2010年6月1日第16版）
安徽省已率先出台了《集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》，允许农民以租赁、参股等办法，参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。
土地征收收益由土地补偿费、安置补偿费、青苗费和地上附着物补偿费、耕地占用税、耕地开垦费、征地管理费、国有土地有偿使用费与出让金、其他附加费组成。其中，土地补偿费由农民集体拥有；安置补偿费由农民集体和农民拥有；青苗费和地上附着物补偿费由农民拥有；耕地占用税由市县级以上政府拥有；耕地开垦费由市县及市县以上政府拥有；征地管理费由市县及市县以上政府拥有；国有土地有偿使用费与出让金由市县及市县以上政府拥有；其他附加费由市县级以上政府拥有。参见刘永湘、杨继瑞、杨明洪：《农村土地所有权与征地制度改革》，载《中国软科学》2004年第4期。
参见政协北京市第十届委员第三次会议委员提案第0009号。
地方政府特别是城市政府把土地看作是财政收入的主要来源，以地生财，热衷于经营土地、经营城市。在东部沿海发达地区，有的县市土地出让金收入已占地方财政收入的一半以上，成为名副其实的“土地财政”。参见《现代快报》2006年9月6日A38版财经·证券栏。
2006年9月，《
国务院关于加强土地调控有关问题的通知》指出，土地出让总价款必须首先用来足额支付土地补偿费、安置补助费等，应该逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的资金比重。
进入21世纪以来，面对城市化、工业化进程中不断增加的失地农民群体，浙江省委、省政府从统筹城乡发展、确保社会公平着眼，着力保障被征地农民利益，让他们共享改革成果。各地大胆改革征地制度，逐步探索出分配两套住房、留地经营、标准厂房出租、股份合作制多种安置途径，稳步构建安置失地农民的长效机制，在让失地农民分享了土地开发所带来的利益基础上，为被征地农民提供了长效生活保障。参见《人民日报》2005年3月25口，第1版。
安置补偿义务是不是国家应该履行的义务，这取决于该国家是否建立了覆盖全体成员的社会保障体系和完善的就业机制。世界上许多发达资本主义国家已经普遍建立社会保障体系和就业市场机制，这些国家政府征收私人土地不需要单独地考虑被征地人的社会保障问题。与这些国家的情况相比，我国农村情况却有所不同。目前农村的社会保障体系尚未建立 农村劳动力向城市转移又有诸多困难，土地在相当程度上承担着对农民的社会保障功能。因此，政府在征收农民集体土地时，必须支付土地补偿费用和履行安置补偿义务。
在征收程序架构上，日本的征收程序包括：举办事业的认定、征收范围及补偿金的裁决、补偿金的给付与征收的完成三个环节；英国的土地征收程序由征收申请、征收核准、补偿的议定或裁决、让与合同的订立与补偿给付构成；法国的土地征收补偿程序包括：举办事业的核准、征收土地范围的核定、提请法院给予裁决、法院裁定补偿金额、补偿金给予与征收的完成五个环节。根据《
土地管理法》和《
土地管理法实施条例》的规定，我国的土地征收程序包括：建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证四个阶段。
听证制度是保障公民知情权、参与权的重要制度设置，是依法行政的重要保障措施。在我国，征地及其补偿程序中应该增加听证会制度，对土地征收的合法性、土地征收补偿的合理性等问题举行听证，听证会上应该充分听取被征收人和利害关系人的意见，使他们获得表达意见的机会。国土资源部制定的《国土资源管理听证规定》第3条第3款规定，土地承包人对拟征地项目的补偿标准和安置方案有申请听证的权利；《
土地管理法》第
48条规定，土地承包人对征地补偿安置方案有提出意见的权利；《
土地管理法》第
49条规定，土地承包人在土地征收补偿费用的收支情况问题上有监督农村集体经济组织的权利。但是，没有赋予土地承包人对土地征收的公益性目的申请听证的权利、对土地征收提出异议的权利以及就征地补偿标准与政府进行协商的权利。
1991年最高人民法院发布了《关于贯彻＜
中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》中曾规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提出行政诉讼”。依据这一规定，对征地补偿决定不服的，被征地者应该可以提起行政诉讼。但是，这一规定在1999被废后，征地补偿标准的争议是否接受司法审查又处于缺乏法律的明确规定的境地；在补偿金的归属与分配纠纷的司法处理问题上，法律没有明确规定。1994年12月，最高人民法院在给江西省高级人民法院发出的《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭六组土地征用费用分配纠纷一案的复函》中指出，“当事人为土地征用费用的处理发生争议，不属于法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决”。2001年7月，最高人民法院《关于人民法院对农村经济组织所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》中认为，“农村集体经济组织收益分配纠纷是平等主体之间的纠纷，属于民事争议，人民法院应当受理”。2001年12月，最高人民法院《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院是否受理问题的答复》中认为，对此类案件只要符合《
民事诉讼法》第
108条的规定，人民法院应当受理。根据这两个文件，一些地方法院受理了多起这样案件。但是，2003年2月召开的全国法院立案工作会议上，最高人民法院立案庭认为，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织，因征地补偿费发生的争议，不属于人民法院受理民事案件的范围，人民法院不予受理，应由行政部门协调解决，从而又一次关闭了司法处理的大门，使得案件的当事人只好到地方政府、人大等部门申诉维权。其实，关于村民委员会的诉讼主体资格的问题可以借鉴国外的做法加以解决。一方面，按照世界
行政诉讼法理，村民委员会履行某些类似于政府的社会管理职能，可以看作是社会公共权力机构，因此，可以作为行政诉讼的被告；另一方面，按照我国的相关法律，村民委员会属于基层群众性自治组织，不是一级政权组织，加之土地补偿费的分配不属于村委会协助政府从事行政管理的事项，所以村委会与其成员间分配土地补偿费的纠纷是平等主体之间的纠纷。
如日本设立独立于土地征收者和土地所有者的土地征收委员会、法国设立公用征收法庭、加拿大设立谈判委员会、香港特别行政区设立土地审裁处，等等。
