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土地征收权的法律规制

  

  在征地知情权的保障方面,多数国家的征地法律规定了征地公告程序。国家在需要征用土地时,必须向土地权利人告知国家征地意图。在英国,中央政府各部门、地方政府或其他权力机构如果准备征用土地,必须在当地一份报纸上公布计划征收土地的消息,并将征地的通知送达到被征土地的所有人、租赁人和占用人。在强制征地程序的设置方面,有关大臣将主持一个公开的调查会,听取各方对动用强制征地权的意见,并指定一位独立督察员进行评估。随后,督察员向国务大臣递交报告,由国务大臣确认此项目是否适用《强制征购土地法》。在秘鲁,征地的最后决定作出之后,法官必须在24小时之内将国家的征地决定通知土地所有人。征地通告必须送达到土地所有人手中,如果被征收土地的所有人无处可寻,征地通告必须在省会报纸上公布3天。如果3天内没有得到被征地人对送达的通告或报纸上公布的通告的答复,则推定被征地人接受了国家的征地决定和补偿决定。《俄罗斯民法典》规定,在征地机关作出征地决定之后,必须在开始进行征地的至少一年之前书面通知土地所有者。我国香港地区《收回土地条例》和《土地征用(占有权)条例》规定,征地通告必须在报纸上公布,并送达到土地所有者或租赁者手中。如果无法找到土地的所有者,则必须在所征土地的明显之处立上征地通告的标示。在美国,《统一搬迁和不动产收购法案》等法律规定,土地征用之前,土地所有者有权得到通知。各州也都按照联邦模式对征地知情权作了相应的规定。《华盛顿州修正法典》规定,州内的任何授权机关如计划通过强制性征地来获取土地,州检察长必须向土地所在地的县法院提出征地申请。申请书必须说明被征地的情况,列出全部土地的权利人及其他利益关系人的名单,阐明征地的目的,提出要求法院确定的补偿金额。在提交这一征地申请的至少10天之前,州政府必须通知申请书中所列出的全部土地所有权人和其他利益关系人。通知内容必须包括被征地土地的描述以及将在何时向所在地的县法院提交申请。如果土地所有人或其他利益关系人不是本州居民或不知其下落,征地通知必须在土地所在地发行的报纸上,在两周内每周至少登载一次,通知必须由总检察长签署,并提交县法院备案。


  

  在参与权和司法救济权的制度安排方面,大多数国家都规定了土地持有者有参与征地过程的权利。波兰等国家允许土地持有者高度参与征地过程,要求征地机关必须从计划征地开始,与土地持有者进行至少3个月的谈判之后达成征地协议,此后征地机关可以向区政府提交征地建议书,区政府经审议建议书之后可以批准或拒绝征地。《美国联邦行政程序法》规定,土地权利人有权就任何争议的事实认定和适用的法律寻求司法听证。在司法听证环节中,如果法院认定所有利益关系人都按要求通知到,征收的土地确实是用于必要的公共用途,则裁决准许征地。在裁决作出后的5天之内,任何受征地影响的人都可以就征地的真实用途提出上诉请求。如果法院经过审查,认定征地的目的与公共目的相符,并且所有程序要件都得到了满足,则征地可以进行。诚然,在征地决定的司法审查方面,土地权利人的诉讼权利是有限的。在美国和墨西哥,法院一般会尊重立法机构所宣布的公共目的,只有在征地目的看起来更多地体现了私人利益的情况下,法院才会对征地决定的合法性和合理性进行挑战。在英国,如果土地所有人认为中央政府或地方政府在作出或批准征地决定问题上超越了法律的授权,允许土地权利人对征地决定提起上诉,法院对征地决定的合法性进行司法审查。就征地补偿纠纷而言,大多数国家都规定,任何受征地影响的土地权利人均有权通过上诉解决补偿金额问题。法院一般对政府的补偿标准是否达到了公正补偿的标准,以及补偿协议的达成上是否存在欺诈或失误进行司法审查。在香港特别行政区,征地决定不能提起上诉,补偿标准是唯一可以上诉的理由。


  

  公正、规范的征地程序至少应该包括征收审批前的协商、听证制度,征收、补偿金的决定制度和事后的公告、复议、诉讼制度。[13]我国现有法律没有赋予被征地者、其他社会组织和公民对征地的质疑权利,从而缺少对公共利益认定的必要制约和控制,此外,征地程序缺少协商环节,农民在征地过程中处于被动和不平等的地位,土地征收的认定、补偿方式和数额的确定以及劳动力的安置等都是政府在告知公众之前单方面决定的。同时,《土地管理法》还规定,征地的补偿安置争议不影响征地方案的实施,这往往会导致极其严重的后果。这些制度安排为地方政府、用地者和农民集体组织的领导通过征地来最大限度地实现他们的经济利益提供了机会。为了有效地从程序方面监督国家征地权的行使,必须建构公共利益需要的认定程序和征地协商程序制度,规定土地征收的目的、补偿标准和安置方案应该向社会公开,并举行听证,不予公告、不举行听证的,农民有权拒绝征地。[14]



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