经过2004年修正后，我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行．征收或者征用并给予补偿。”[2]显然，宪法将公共利益的需要作为征地的目的，并以此来限制征地权的滥用。这就意味着征收农民集体土地应当严格限于非盈利性的、为社会公众服务、为社会共享的公共设施和公益事业，以及关系到国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目。公共利益一般都是通过公共产品表现出来的，常见的有公共交通（包括道路、运河、铁路、人行道、桥梁、港口、码头和机场等）；公共服务（包括学校、图书馆、医院、低收入家庭的住房、城市公园、公共体育设施和场地等）；公共基础设施（包括饮用水系统、排污系统、电力、通讯、燃气、排灌工程、水坝和水库）；军事和国防设施；对国民经济至关重要且经国务院批准的重大经济发展项目；其他经国务院批准的重要公共用途项目。这些公共物品大都服务于社会大众，个体很难聚集在一起并同意建设、购买或管理这些物品。[3]
其次，通过立法机关的审议权限制、监督行政机关的征收权。在大陆法系国家，立法机关可以根据宪法制定相应的法律，就征收的目标、征收机关及其权限、征收补偿与争议裁决等问题给予专门的规定。{2}407日本1951年颁布的《土地收用法》明确规定，从公共利益出发可以征收所需土地。凡是依照《城市规划法》、《河川法》和《港湾法》进行的道路建设、水库、堤防等防洪设施的建设、港湾建设等，均属于公共利益范畴，为此目的征收土地具有合法性。在英美法系国家，征用都是根据议会法案进行的。在美国，是否征收和如何补偿的决议通常是由地方议会决定的。18—20世纪前期，英国土地强制征收一直是由议会通过私法案来决定的，这种法案必须对征收那块土地、征地目的作出明确规定。在英国，政府及其职能部门依据在英格兰和威尔士实施的《强制征购土地法》，并经过议会的批准进行征地。当议会确认土地的使用目的是有利于公众利益后，用地部门可以依法获得强制征收土地的权力。自20世纪中期开始，英国行政部门为履行法定职责，经内阁批准后有征收土地的决定权，但必须遵守议会法案规定的程序。根据1946年《征收土地法案》，标准的征地程序是经内阁会议批准，发布强制购买令。此外，土地规划也是解决大规模的、复杂的土地使用冲突问题的有效办法。[4]立法机关通过的土地利用总体规划是土地用途管制的重要依据，是实行严格的耕地保护制度、控制非农建设用地总量的根本保证。域外许多国家充分重视土地规划立法和城乡规划立法对土地征收权的规制功能，这方面的经验值得我国借鉴。
为了充分发挥土地利用规划对土地征用的限制作用，一是要将规划调整与土地所有权变化脱钩。要通过相应的法律规定城镇建设规划扩大以后，规划区内的农民集体土地，除国家为公共利益需要实施征地的，不管是否转为非农建设用地，仍保留集体所有制性质。在取消农业户口并将农民身份转变为居民身份的地方，保留原农民集体的土地所有权和原农户的土地承包经营权，居民根据土地使用权取得土地收益。撤销村组建制的地方，应在原来的集体经济组织基础上，成立集体资产的管理机构，负责土地收益的管理和分配。[5]二是要保证城市规划编制和修改程序的民主性和严格性，让广大群众参与城市规划的制定、修改。规划法案要在人大会议上审议通过，使其获得地方法规的效力；规定任何人随意改动规划要承担相应的法律责任，从而切断调整规划与滥占耕地、以地生财、以土地经营城市之间的联系。三是要改变政府垄断征地权的制度，改变政府垄断经营土地一级市场的体制。要通过土地征收立法或司法解释，明确规定国家强制性征地只能满足公共利益的需要，一般经营性项目用地不能启动国家征地权，{3}而其他目的获取农地应该通过市场机制来解决。诚然，并不是所有的农民集体土地都可以通过土地市场实现使用权的转移。允许进入市场的农民集体土地必须是根据土地利用总体规划可以进行非农建设的土地；农户是进人市场的承包地使用权交易的主体，农户和集体可以按照城镇建设规划的用途，以土地使用权人股、租赁等方式参与经营性建设项目或自行开发经营。[6]当然，国家对土地市场拥有宏观调控的权力，国家为了保护耕地、保障农民的土地权利、保证社会经济的持续发展，可以通过土地用途管制、规划管制等手段控制土地交易模式和范围，在公平市场价格的基础上规定最低补偿标准。还可以通过立法确定政府优先购买制度，以防止集体土地所有者为吸引投资竞相压价损害农民权益。四是要建立规划上诉制度。规划可能影响到一个公民或组织的生存方式和经营方式，从而深刻地影响到他们的发展权利。有的社会主体有可能因特定的规划获得巨大的收益，而其他社会主体可能会因这一规划而蒙受巨大的损失，因此必须给当事人足够的机会申诉自己的意见。此外，还要通过立法明确规定不符合公共利益需要、违反土地管理法律法规和土地利用总体规划以及城镇建设规划的征地行为的法律后果，责令擅自占用农地进行非农建设的当事人撤除建筑，恢复土地原状，赔偿由此造成的农户损失。
