土地征收权的法律规制
季金华
【摘要】土地征收权是具有一定强制性的行政权力，同时还是一种程序性权力、公益性权力、自我克制性的国家权力。土地征收权必须接受必要性原则、衡量性原则和充分补偿原则的限制，并受土地权利人的知情权、参与权、异议权、补偿请求权和申诉权等权利的制约；我国要借鉴西方国家征地制度的经验，要通过权力制约、义务制约和程序制约，来控制国家土地征收权，合理配置土地资源，引导、规范和控制城市化的进程。
【关键词】土地征收权；义务；程序；法律规制
【全文】
在工业化和城市化的进程中，我国选择了行政权力配置土地资源的制度化模式，农民及其集体组织实质上拥有的是国家控制下的集体土地所有权和附有诸多限制条件的集体土地使用权，国家及其各级政府实际上拥有了集体土地所有权的处置权。政府运用规划、审批和征地等行政权力来决定土地的供应，调节农地与工业和城市用地之间的关系，人为排除了市场价格机制在土地所有权和使用权转让方面的调节作用，这就意味着政府总是优先选择超低价补偿的机制，借助权力租金而不是权利租金来刺激农地转向工业、城市用地。现有法律在禁止农民承包土地转为非农土地的同时，却规定城市土地和从农民集体那里征收来的土地实行有偿使用原则，使得政府凭借农地转用的行政垄断权获取城市建设用地，然后将部分国有土地批租给城市二级土地市场、部分留在政府手中划拨，从而形成了行政配置和市场配置相混合的土地资源配置模式，鼓励了政府经营土地的获利冲动，激励各种行政主体竞相成为经营城市土地的牟利组织。{1}这种制度安排在一定程度上导致滥用征地权力、违法征地、侵犯农民权益的现象屡禁不止。笔者认为，土地征收权是宪法特别授予政府为了实现公共利益目的，以公正补偿为条件，按照宪法和法律规定的程序强制取得其所有权的权力。故而，不能单纯地将土地征收权看成是不受宪法和法律制约的主权性权力，而应该视为受土地权利人的知情权、参与权、异议权、补偿请求权、商议权、申诉权制约的权力，是受公共利益之目的、公平补偿义务制约的权力。因此，为了合理配置我国的土地资源，引导、规范和控制工业化和城市化的进程，切实保障被征地农民的合法权益，就必须对土地征收权进行有效的法律规制。
一、权力制约
宪法和法律是规制土地征收权的权威依据。宪法严格规定了土地征收行为的目的和范围。按照权力制约的宪法原则，土地征收权要受立法权和司法权的制约。立法机关依据宪法制定的土地规划、用途管制也是控制土地征收权的有效手段，法院通过司法审查权对行政机关行使征收权的目的、过程和结果进行最后审查，以确保征地及其补偿的合法性、公正性。
首先，通过宪法规定的征收目的来严格控制土地征收权。土地征收权是附条件的公权力，这个前提就是公共利益的需要。先有公共利益，后有征收权。如果公共利益不存在，征收行为的正当性就存在问题。因此，国家不应该使用其强大的土地征收特权从某些私人那里征收土地来为其他私人谋取利益，而是应该尽量在惠及全社会的公共目的之下才动用这一土地特权。{2}406 1789年法国《人权宣言》第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺”。1849年3月28日，德国《法兰克福宪法》第164条第2款规定，惟有在“公共福利之需要，并依法律，且给予公正的补偿”的情况下，征收才是合法的行为。1919年德国《魏玛宪法》第153条第2款规定：“财产征收，惟有因公共福利，根据法律，方可准许之。除了联邦法律有特别规定外，征收必须给予适当补偿，有关征收之争讼，由普通法院审批之。”《联邦德国基本法》第15条规定：“土地、自然资源和生产资料可以为了社会化的目的而转为公有或其他形式的公共控制经济。”在这里，土地征收的法律效果是土地所有权及其他物权的永久性改变，而这种永久性改变包括了对土地权利的过度限制。[1]
