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立法后评估初探

  

  在公共部门的绩效评估中,主要用经济(economic)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)、公平(equity)即4E指标开展评估。经济,即成本标准。这种衡量主要是考察花了多少钱,是不是按程序花费金钱。就立法后评估而言,就是法律、法规实施所花费的成本是多少,花费是否必要。当然,成本本身并不能衡量服务的效率和效果,因而单一使用成本衡量不能满足绩效评估的要求。效果或者是效益,反映的是质量标准。考察情况是否得到改善,即用来衡量提供服务的影响和质量,看服务是否达到预期目的,它关心的是目标和结果。就立法后评估来说,就是考察分析法律、法规确立的制度与规则实施取得的效果、效益,实现立法目标和宗旨的程度。效益可分为两类:一是改变现状的程度,如公民健康状况、水质的净化程度、公民接受教育的年限、空气质量等;二是行为改变的幅度,如以犯罪行为的改善幅度衡量刑事法律和政策的效果。效率反映的是生产力标准。指为提供特定水平的效益所付出努力的数量,简单来说就是投入与产出的关系,所关心的是手段问题。立法后评估主要是考察法律、法规是否促进和提高了效率。效率也可以分为两类:一是生产效率,指生产或提供服务的平均成本,以最低成本取得最大效益就是有效率的;另一种是配置效率,指组织所提供的产品或服务是否能够满足利害关系人的不同偏好。公平是指投入和效果在社会群体中的正确分配,关心的是接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇,需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务。就立法后评估而言,公平应当是对法律、法规是否公平的确立了社会成员的权利义务,是否公平的规定了权利与权力的关系。由于法律关系主体的利益不同,对公平的认识和所持的标准也就不同,评估难度比较大。公共部门绩效评估中,有几种衡量公平性的标准:一是帕累托标准,使一个人境况变好的同时,不能使其他人的境况变坏,目的是保障最低福利。二是在效益上的净受益者能补偿受损者,目的是保证净福利的最大化。三是再分配标准,使处于条件恶化的社会成员的收益增加,则是正义的行为,强调再分配福利最大化。这些标准有助于启发对于公平性的思考。


  

  上述标准对于立法后评估具有借鉴作用,但需要根据立法后评估的目的以及评估项目的特点将评估标准特定化。确定评估标准首先要明确评估的对象与目的。立法后评估本质上是立法活动的延续,评估对象是法律、法规及其所确立的制度与规范,评估所依据的信息资料是法律、法规的实施情况及公众的认同感,目的是提高立法质量。只有明确了评估对象与目的,才能有针对性确立评估标准。福建省开展的立法后评估,事先制定了合法性标准、实用性标准和规范性标准,为客观评估提供了条件。



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