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立法后评估初探

  

  目前实践中地方人大开展的立法后评估,比较具有代表性的是上海市。2005年,上海市人大法制委、法工委将《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为首次立法后评估的对象。经研究论证,确定把法规实施的绩效及法规中各项制度设计和程序规定是否需进一步完善作为评估的主要内容,并确定了执法部门评估、委托相关区人大常委会组织调研、向社会公众开展问卷调查、专题调研、邀请市人大代表参与的评估方法。经评估认为,该条例的立法目的基本实现,同时存在若干需要重视的问题。上海市人大常委会还专门听取和审议了这项评估活动的报告。2005年,福建省人大常委会法工委和团省委联合开展了对《福建省青年志愿者服务条例》立法效果评估。此外,浙江、海南、太原等省市人大先后开展了不同形式的立法后评估。对地方政府规章的评估,安徽省政府法制办开始得比较早,数量也比较多,从2000年到2005年,省政府法制办先后对12部省政府规章实施效果进行了测评。立法后评估成为地方立法工作中的一件新鲜事。


  

  从地方开展的立法后评估活动来看,把握立法后评估的特征,需要与执法检查相区别。执法检查是近年来在实践中探索发展起来的把工作监督和监督法律的实施结合起来的一种有效形式,监督法对此作了肯定。执法检查作为人大常委会行使监督职权的一种形式,针对的是法律、法规实施中存在的问题,目的是要促进“一府两院”严格执法,公正司法。立法后评估针对的是法律、法规所确立的制度与规范,通过法律、法规的实施情况与效果,反思评价立法是否实现了预期目的和宗旨,立法所确立的制度和规范是否科学,是否符合实际,其目的是为了进一步提高立法质量,促进科学立法。由于两者都需要借助对法律、法规实施情况的了解获得信息,因此需要注意将两者区别开。另外,还要与法律法规实施情况专题调研相区别。近年来,各地人大常委会在开展执法检查的同时,还开展了法律、法规实施情况的专题调研。全国人大常委会先后组织进行了农业政策和金融支农政策等专题调研。法律法规实施情况专题调研,既服务于监督工作,又服务于立法工作,是立法和监督前期工作的一部分。虽然与立法后评估着眼于立法效果的评价有着明显区别,但在组织主体、目的和和分析依据上容易趋同。


  

  三、评估标准影响行为


  

  在绩效评估中,由于评估标准影响并决定评估结果,被评估的对象总是按评估标准调节自己的行为,以便取得较好的评估结果。因此,评估标准影响被评估者的行为。美国组织行为学专家曾发现,在一个社会区中,警察上班时就是开着警车在横穿该城的高速公路上来回穿梭。显然,这种快速巡逻对警察的工作没有什么作用。其原因在于,这个社区的城委会以警察行驶里程数作为评价警察工作绩效的标准。显然,警察的这种行为的意义是不言自明的。这充分说明绩效评估标准对于绩效评估的重要性。同样,在立法后评估中,评价标准同样起到风向标的作用。标准科学合理,可以正确反映立法的效果和效益,引导立法工作的良性发展;标准设计不尽合理,则有可能误导对制度与规范的选择。因此建立标准是立法后评估活动中非常重要的工作。



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