（二）行为者与责任承担者难以对应。
根据现行立法的规定，《行政复议法》与《行政诉讼法》都以有无授权作为是否承担责任的前提，这样就出现了没有授权的行政机构以自己的名义作出行政行为，法律后果要由其所属的行政机关承担。有授权的行政机构不论是在授权范围内还是超出授权范围，法律规定均由自己承担责任。对于行政机构的不同对待，使得行政法上确认责任的承担者成为一个复杂的问题，增加了原告起诉的难度，也为法院审查起诉设置了不应有的障碍，同时也不利于体现权责统一的要求，难以达到促使行政主体严格依法行政的目的。从我国现有的行政主体来看，行政主体包括行政机关和法律、法规、规章授权的组织，只要是行政主体，就应当对自己的行为产生的法律后果承担法律责任。但仔细分析会发现，这种责任定位与现实不相吻合，因为在我国，有行政管理权的行政机关和法律法规授权组织并不真正承担责任。虽然在形式上，哪个行政机关的行政行为被诉，就由该行政机关作被告，但行政赔偿责任最终由国家承担，国家才是真正的责任主体。由此可见，我国行政主体理论所指的责任是形式责任，既然是形式，那就大可不必规定得这么复杂。笔者以为，可以考虑实施谁行为谁责任的原则，当然最终的责任归属是国家，这样更符合我国的国情。
（三）行政机构的行政主体资格不被重视。
根据我国的行政主体理论，作为行政主体必须满足三个条件：有法定的行政职权；能以自己的名义独立对外实施行政管理；能独立承担其行为所产生的法律后果。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。要完善行政执法机关的内部监督制约机制。根据这一要求，执法权力的行使与保障应重点集中在基层。长期以来，多层执法、多头执法的问题，一直为老百姓所深恶痛绝。由于行政机构的主体资格不被重视，可能产生“有权的看不到、管不了，看得到、管得了的没有权”的问题。在行政法学研究领域，有学者认为，行政机构原则上不能以自己的名义对外独立作出行政行为，除非有授权，所以，行政机构应属于法律、法规授权的组织。{4}但也有学者认为，行政机构应属于行政机关的范围。{5}由此可见，行政机构的性质认定尚有争议，认定为行政机关，则容易将其作为政府或部门的一部分，不利于行政机构独立地位的确立。
