（1）招标程序存在两处瑕疵
一审和二审法院均认为，作为54号文基础的招标，存在着“招标通知在适用邀请招标方式、给投标人的准备时间两个方面有违法之处”。这两处违法显然主要是程序性的，那将会对招标决定产生怎样的法律效果呢？
如果按照英国法的理解，程序性违法对行政行为产生实质性影响的，可以撤销。但是，是否撤销，仍然必须具体考量，比如，撤销是否会对公众产生不便？是否会造成实际问题？上述被违反的程序是否重要？对个人利益究竟有多大影响？不遵守的程度，等等。[34]德国行政法的撤销理论与英国法表述不尽相同，却殊途同归。首先，德国法也肯定，程序违法如果对行政行为会产生实质性影响，应该撤销。其次，是否撤销，还必须经过利益考量，对相对人的信赖利益予以充分考虑之后，才能决断。[35]也就是说，无论英德哪种理论，最终还是要回到审慎的考量之中。
从益民公司案看，上述违法显然对行政行为产生了实质性影响，因为，比如，不给竞标人充分的准备时间，当然会直接影响投标的表现与结果。而“邀请招标”与“公开招标”相比，也显然人为剥夺了潜在竞标人的资格，损害了后者利益，进而损及公共利益。但是，单凭这些还不足以促使法官下决心撤销第54号文，法官还必须仔细考量其中交织冲突的利益关系。但就本文所关心的主题来讲，上述程序违法与合法预期没有丝毫关系，也决不是对合法预期的程序性保护之中应关心的问题。
（2）招标之前没有依法撤销第10号批文
一审法院指出，“在市计委招标和市政府作出54号文时，益民公司的专营权还未被撤销，其营业执照至今未被撤销”。二审法院更加明确地指出，“原周口地区建设局于2000年7月7日作出的周地建城(2000)10号文批准益民公司为管道燃气专营单位(河南省燃气管理实施办法第二条规定燃气包含天然气)，并载明‘能与天然气西气东输工程接轨’，据此，益民公司已取得了燃气专营权。在招标活动开始之前，周地建城(2000)10号文仍然生效，很显然对《招标方案》、《中标通知书》及54号文的作出构成障碍。”而且，二审法院在判决中至少有3处特别指出，“市政府却在未对周地建城(2000)10号文进行任何处理的情况下，迳行作出授予中标人亿星公司城市天然气管网项目经营权的54号文，既违反了法定程序，又损害了益民公司的信赖利益”。
的确，在未合法废止或撤销益民公司的专营权之前，却又允许亿星公司经营，“一女二嫁”，公然违反了国家政策明确规定“一个城市只允许批准一家管道燃气经营单位”的要求。更为关键的是，辜负了益民公司的合法预期。
按照对合法预期保护的传统观点（orthodoxview），唯有践行了自然正义（naturaljustice）的要求，行政机关始能拒绝当事人的合法预期。在普通法国家，这是最原始的、最基本的保护形态，在澳大利亚、新西兰等国甚至被推向极致，变成惟一。在英国，早期的案件多涉及当事人持有许可、执照或签证，并据此期望，在预计的期限内（expectedduration）享有蕴含其中的相关利益，不会被随意提前终止（endedprematurely）。合法预期原则在这类案件中提供了重要的程序性利益（proceduralbenefits），对已有利益的撤回（therevocationofanexistingbenefit），要事先通知当事人，并给予听证的机会。[36]LordDenning在Breenv.AmalgamatedEngineeringUnion案中也明白无误地指出，[37]如果某人怀揣获得某种好处的合法预期（alegitimateexpectationofaboon），不经听证或者说明理由就剥夺之，这是不公正的。[38]
但是，有意思的是，法院在判决中都只是笼统地指出“违反法定程序”，而没有非常清晰明确地指出，行政机关应当在撤销第10号批文之前听取益民公司的意见与辩解，然后才能决定是否终止后者的专营权。我们的目光流连徘徊在判决书上，却始终没能听到法官说出我们所期盼的“听证”、“说明理由”等字眼。
其中的缘由，我猜想，在益民公司案发生的二十一世纪初，德国法的信赖保护渐为我国学者所关注和青睐，主要的学术成果形成于彼时，之后相当长一段时间里的研究几乎没有多少实质性进展或突破。而于彼时，英国法的合法预期尚不为我们所知。在德国法上，信赖保护的思维之中，常忽略正当程序。受其影响，我们也不大会留意程序。这个流弊一直延续到《行政许可法》第8条。
所以，我一直不看好政府信赖保护。我们不妨假设，如果本案发生在英国，行政机关要招投标的意思表示已然产生了终止10号文的效果，原告满可以祭起合法预期，要求行政机关在作出决定之前必须给其一个听证的机会。或许，在法院的及时干预下，也不再有后续的招标活动，以及原告的无可奈何。
上述合法预期的精妙，尤其是程序性保护的思想或许未曾划过主审法官的心目。他们的思维直接就跳跃到利益的考量上，且结果指向是实体的，而非程序的。因为他们介入之时，已既成事实。招标活动已然结束，第54号文已经成文，专营权已实际转移。木已成舟，“生米煮成熟饭”之后，行政机关才宣布撤销第10号批文。而公共利益和第三人利益的介入使得问题变得异常复杂。是否撤销，将取决于利益考量，或者因素考量的结果。在这样的思考中，程序性保护问题被掩荫得无足轻重。
这也从另一个侧面提醒我们，对合法预期的程序性保护具有阶段性、时效性，因而具有局限性。案件发展一旦越过了这个时段，其衍生出的诸多法律关系，将引发更加错综复杂的利益冲突，让结果更为扑朔迷离，极可能会使程序性保护的意义顿失。从这个意义上看，程序性保护应该是积极的，在事中、甚至事前实施，效果更佳。
当然，话又说过来，就本案而言，程序性保护是否已遥不可及、无从谈起，还可商量。但是，对于没有丧失时效性、仍来得及提供保护的程序性预期，法院也不见得都会提供程序性保护。假如法院经过通盘考量之后认为，即便提供保护，当事人也无收益或较少收益，徒增行政成本，法院也不会回应当事人的程序保护要求。所以，程序性保护也得放在利益考量的天平上称量。
2、利益考量
如果我们继续循着合法预期保护的路径，去思考是否允许行政机关撤销或变更，会发现，正当程序、利益考量，以及要求行政行为存续，都不能与行政机关公共职责相悖。它们是合而一体的。LordDenning曾说出过一个与德国法极其相似的观点，他说：“只要遵守诺言不与其公法义务（publicduty）抵触，就必须尊重之。……除非经过最谨慎的考虑，听取相对人意见，并且确信，公共利益大过信守诺言，这时方可背离诺言。”[39]只有通过这样的思考顺序，才能面对着依法行政和法的安定性原则之间的冲突，进行权重、取舍，决定是否和怎样保护合法预期。在最后一个思考阶段，实际上已经与德国法的比例原则趋同了。
在荷兰行政法上，也有一个很重要的学说，就是由行政机关行为而产生的合法预期不见得一律必须得到回应和保护。合法预期原则（theprincipleoflegitimateexpectations）的有效性不是绝对的（absolute），而是相对的。合法预期原则只是要求行政机关尽可能（ifatallpossible）地保护合理的预期。通常，在决定是否要给予保护以及怎么保护时，必须衡量各种冲突的利益，一方面是合法预期得到保护之后的当事人一方的利益，另一方面是可能与此冲突的公共利益（publicinterest）或者第三方的利益（theinterestsofthirdparties）。总体上说，撤销行政行为而对当事人造成的负面影响（adverseeffects），不能与撤销欲实现的目标（objects）之间不成比例（disproportionate）。[40]
