在益民公司案中，我们很容易就能找到这个“基础”和“意思表示”。原周口地区建设局在《关于对周口市益民燃气有限责任公司为“周口市管道燃气专营单位”的批复》（周地建城(2000)10号文）（以下简称10号批文）中以明确无疑的文字写道：“根据设计方案及专家论证，该项目既能近期满足工业与民用对燃气的需要，又能与天然气西气东输工程接轨。经审查，批准你公司为周口城市管道燃气专营单位”。
在一位英国法官看来，这个批文针对的对象绝不是宽泛的，而是直接针对、且仅针对益民公司。意思表示也极其清晰、不含糊（clearandunequivocalrepresentation）、不附带条件（unconditional）。这显然具有了某种契约性质，能够让益民公司产生合法预期，而且是一个实体性预期（substantiveexpectations），它将一直具有“周口城市管道燃气专营单位”的资格，不会被随意剥夺。这其中显然也潜藏着一种经营并长期获取的利益。同样，在一位德国法官读来，这个批文显然构成了一个“信赖基础”，是一个有效表示国家意思的“法的外貌”（Rechtsschein），一个足以引起信赖的事实或行为，且与行政机关有关，是行政机关所为。
但是，光有行政机关的上述行为与意思表示还是不够的，根据德国的信赖保护理论，当事人还要有“信赖表现”。这是判断是否存在着信赖的另外一个核心标准。也就是说，要寻求信赖保护，必定要有外化的盘算、投入等信赖表现。[6]看上去，这似乎有别于英国。
从英国的判例法看，只要是对个人的清晰的、不含糊的意思表示（representation）或者承诺（promise），就足以产生合法预期，不取决于是否存在信赖，或者信赖受损（detrimentalreliance）。Craig就曾说过，“信赖，尽管在多数案件中有潜在关系，但却不是必不可少的”（reliance，thoughpotentiallyrelevantinmostcases，isnotessential）。[7]在英格兰和威尔士有过这样的判例，即便当事人事先对有关政策一无所知，也有着这样的合法预期，行政机关在执行政策时必须一视同仁，同等对待。在决定对其不适用该政策时，必须说明理由。[8]
但其实不然。根据DaphneBarak-Erez的研究，仅有纯粹意义上的预期（expectationsinthe''pure''sense）而不涉及信赖，法院就予以保护的情形极罕见。[9]在英国的诉讼中，作为一个事实问题，通常还是要证明存在着信赖，假若没有，那么，将会影响到要不要保护预期。[10]唯有如此论证一番，当事人才能主张行政机关食言是违法的，法院也才能判断出当事人是否有“足够利益”（sufficientinterest）。在法院看来，信赖受损，不总是金钱上的，还可以是道义形态。[11]尽管损害是否存在及大小，不会左右法院的态度，[12]但要是存在损害，损害愈明显，程度愈深，也愈容易得到保护。[13]
在益民公司案中，法院也特别关注到益民公司已经开展的经营活动，并有一定投入的事实。这个事实是客观存在的。我还找到一篇有关该案的新闻报道，记者详细地描述了投入的规模，他写道：“1999年，益民公司从周口市建设局拿到了燃气管道专营许可，并已经为二百多户的居民供气。周口市益民燃气公司副经理马峰也表示‘主干线已经形成环状铺设整个城市了，支线和主要干道都已经铺设完毕了’。”[14]上述事实表明，益民公司的确因10号文而产生了预期，而不是“完全潜藏于内心、而未有任何显现其信赖的期望”。[15]
在本案的审理中，一审、二审法院显然都充分考虑了益民公司的投入事实以及遭受的损失，也更愿意保护其基于10号文而产生的信赖或合法预期。更确切地说，即便当事人和行政机关有混合过错（见下述），法院也无法完全忽视、不顾忌当事人的损失，必定要为其提供一定的救济，否则就是不公正。[16]
所以，我们可以相当肯定地说，假定益民公司拿到第10号批文是没有任何瑕疵的，它当然可以合理地预期：在约定的期限内持续拥有对周口市天然气的专营权；即便将来“西气东输”成为现实，也不会改变其经营事实。也就是说，它可以合理预期的是一种持续的授益或好处（thecontinuationofthebenefitoradvantage）。如果行政机关未来要改变，就必须事先通知它，经过听证。未经充分的听证就剥夺上述授益或好处，就是不公正的。一种公正程序的保障，是这种情境（thecircumstances）下必然产生的要求。[17]当事人对行政机关的这种信赖应当受到法律的保护。
或者，我们还可以套用德国法上信赖保护的公式，10号文是信赖基础（Vertrauensgrundlage），经营与投入是信赖表现（Vertrauensbet?tigung），当事人先有基于10号文而“发生于内心层次的信赖”，并进而有经营投入等“显现于外的举措”，两者是信赖保护的必备条件，[18]当事人都满足了。
但是，从法院已经认定的有关事实看，益民公司是在没有燃气经营资格的情况下取得了营业执照。也就是说，在当时的法律政策条件下，行政机关严格执法，就不应该授予益民公司燃气经营权。有意思的是，有关行政机关在明知或者应该知道其没有燃气经营资格的情况下却批准并颁发了营业执照。作为专业公司，益民公司显然也应该知道有关法律手续尚欠缺，却仍然申请并领受了营业执照。所以，第10号批文一“出生”就带有“原罪”，是双方混合过错下的产物。这种“写在额头”的瑕疵似乎足以让行政机关有理由撤销批文。
那么，我们就必须去回答，在这种混合过错作用下形成的具有相当明显瑕疵的许可，是否能够导致益民公司的合法预期呢？换句话说，一个已经取得的权利（acquiredright），但却带有先天的不足和瑕疵，是否能够产生合法预期，并要求法院保护呢？这个问题有点复杂。英国和荷兰、德国、日本的认识与处理也不尽相同。
在英国，这种情形算作行政机关越权的意思表示。在司法上，区分权限内的意思表示和越权的意思表示（ademarcationbetweenintraandultraviresrepresentations）的意义，最初是由SedleyJ.在R.vMinistryofAgriculture，FisheriesandFood，Exp.Hamble(Offshore)FisheriesLtd.案中提出的。在他看来，违法的意思表示不会产生合法预期。因为，让行政机关受制于违法的意思表示，将产生双重效果，一方面，违法地扩展了法定权力，另一方面，因允许了行政机关任意扩展其权限，将损害越权无效原则。但是，这个观点受到了P.Craig的强烈批判。Criag认为，仅凭合法性原则，就断定违法的意思表示绝对不能产生合法预期，这是不妥当的。他祭起的武器是利益衡量。越权无效原则的受益者是公众整体，但是，在特定的情景下，不意味着公众受益就一定大于受越权意思表示影响的当事人所遭受的困难。他说道：“合法预期存在本身并不是行政机关定然受到拘束的充分条件，尤其是因为意思表示是越权的。但是，合法预期的存在必定是一个信号，说明其中涉及法的安定性问题。它必会触动法院，去平衡合法原则和法的安定性原则”。在RowlandvEnvironmentAgency案的审理中，MayL.J.尽管没有全盘接受Craig的上述观点，尤其是通过利益权衡来断定是否提供实体性救济的观点，但是，他还是向前迈出了一步。他指出，行政机关违法的承诺或实践也可能产生合法预期，只不过对持有预期的当事人的实体性救济，必须仅限于行政机关合法权限范围之内。[19]这成了通说。假如当事人没有过错，法院一般采取赔偿了事。
相对于英国的保守，荷兰、德国、日本更激进些。从荷兰的经验看，先前作出的行政决定虽有错误（error），但是，经过了一个足够长的时间，行政机关就有可能会丧失撤销的权力（forfeitsitsrightofwithdrawal）。[20]在德国、日本和我国台湾地区的行政法理论中，也有类似的制度，称为“行政行为撤销的除斥期间”，一般是行政机关“知有撤销原因时起二年内为之”。[21]之所以如此，是为了保护法的安定性和相对人的信赖，也是对行政机关长期不履行法定职责的一种制裁。甚至，“对违法授益行为的信赖利益提供保护”，被视为德国法上信赖保护原则的基本核心价值。[22]
