蕴育在法院判决之中的合法预期
余凌云
【摘要】本文梳理并分析了最高人民法院公报中的益民公司等三起案件，以合法预期理论为分析工具，揭示出在传统行政救济框架中，政府信赖保护无法真正提升救济的程度与空间，只是增加法院判决的说理程度。而引入合法预期，却能改善程序保护，促进公正判决。
【关键词】合法预期；政府信赖保护；法院判决
【全文】
一、引言
追溯制度的发展史，我们会发现，其实，在当下流行的政府信赖保护（Vertrauensschutz）、合法预期（legitimateexpectations）之前，最早进入我国行政法学者眼帘的，却是诚实信用原则或者诚信原则，这甚至可以追溯至二十世纪90年代初。[1]这显然是受私法长期熏陶的自然流露，或许也受到当时流入大陆的一些我国台湾地区行政法作品的影响。德日行政法上早有诚信原则的讨论，我国台湾地区行政法理论与实务也多受侵染。
最先走入行政审判，走进法官判词的，也是“诚信”或者“诚实信用”。[2]或许是受到私法的强烈影响，法官们在判决中会不由自主地援引这个术语，尤其是遇到那些行政法律关系和民事法律关系交织的案件，公法与私法交叉的领域，更是如此。[3]也许是因为诚信原则在行政法上多流于宏观叙述，不能提供具体的方法、技术与规则，因此，在我们见到的案例中，也仅限于阐释性的注脚式运用，没有成为行政判决的直接依据。
相形之下，我国学者对政府信赖保护和合法预期的关注较晚，教科书或者论文中出现“信赖保护”术语与介绍大约是在2000年前后，对合法预期的系统研究要再晚两三年。引用政府信赖保护和合法预期的案例十分罕见。在浏览最高人民法院公报从1985年创刊至2009年（截止到第10期）所有75起行政案件中，我没有发现一个判决提及“合法预期”（legitimateexpectation），也没有发现一个判决直接依据了“政府信赖保护”。但是，这决不意味着我国法院根本就与这些重要的行政法原则没有机缘。“益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案”（以下简称“益民公司案”）就是一例。[4]该案本该成为一个经典，却似乎没有在学界激起太多的涟漪。[5]我想通过本文重新唤起学人的关注。
为了讨论方便，我先把案情简要勾勒一下。
益民公司经工商注册成立于1999年4月，但未取得燃气经营资格。2000年7月7日，根据原周口地区建设局以周地建城(2000)10号文对益民公司作出《关于对周口市益民燃气有限责任公司为“周口市管道燃气专营单位”的批复》，益民公司成为周口城市管道燃气专营单位。益民公司取得该文后，又先后取得了燃气站《建设用地规划许可证》，周口市(现周口市川汇区)大庆路、八一路等路段的燃气管网铺设《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》等批准文件。已在周口市川汇区建成燃气调压站，并在该区的主要街道和部分小区实际铺设了一些燃气管道。
2002年9月23日。周口市规划管理局通知益民公司停止铺设管道工作。
2003年4月26日，市计委向亿星公司、益民公司等13家企业发出邀标函，着手组织周口市天然气城市管网项目法人招标。6月19日，市计委依据评标结果和考察情况向亿星公司下发了《中标通知书》。6月20日，市政府作出周政(2003)54号《关于河南亿星实业集团有限公司独家经营周口市规划区域内城市管网燃气工程的通知》(以下简称54号文)。54号文送达后，亿星公司办理了天然气管网的有关项目用地手续，购置了输气管道等管网设施，于2003年11月与中国石油天然气股份有限公司西气东输管道分公司(以下简称中石油公司)签订了“照付不议”用气协议，并开始动工开展管网项目建设。
益民公司认为，市计委、市政府作出的《招标方案》、《中标通知》和54号文违反了法律规定，并侵犯了其依法享有的管道燃气经营权，向河南省高级人民法院提起行政诉讼。后又向最高人民法院提起上诉。
该案被最高人民法院公报选登出来的，不是一审判决，而是由最高人民法院受理的上诉案件。在二审判决中，交相辉映着诚信与信赖。其中，至少有4处提到“信赖利益”，有1处提到“政府诚信原则”，有2处提到“基于信赖”（基于对被诉行政行为的信赖）。在“裁判摘要”中还特别指出“被诉具体行政行为违反了法律规定，且损害了相对人的信赖利益”。
我有一个很强烈的猜想，这是学者和法官的一次成功“合谋”。本案中，被上诉人周口市人民政府和周口市发展计划委员会的委托代理人分别是应松年、张树义和马怀德教授，原审第三人河南亿星实业集团有限公司的委托代理人之一是宋雅芳教授。上诉案件又由与行政法学界有着较为密切联系的最高人民法院行政庭法官审理。因为上述学者的介入，并将行政法上的诚信、信赖保护带入了法庭辩论之中，得到法官应合，让这些尚未被法律规定的术语出现在法院的判词之中。
或许，人们在看到益民公司案的这些判词时，比较容易联想到的是德国法上的政府信赖保护。这丝毫不奇怪。法官、律师和学者交谈的就是德国法上的知识。按常理，对本案的研究，也应该采用德国法上的信赖保护这一种理论分析工具。但我更想做的却是，援引与之形同神似的英国、澳大利亚、新西兰等普通法国家和欧共体的合法预期，作为参照物，作为整个研究的基本参数与坐标，进一步审视和评判。其间，为比对效果与异同，偶尔也会涉及信赖保护，但更多的时候会干脆把信赖保护放到一边，直接从合法预期去分析，期望在目光往返之间寻觅到新的智识、新的发现。
在文中，我将追问：法官多次提到的“信赖”从何而来？法官心目中的“信赖利益”是什么？是否有着超越《行政诉讼法》第2条所说的“合法权益”、《国家赔偿法》规定的可赔范围之外的新奇涵义？我更想拷问的是，判词中出现的“诚信”、“信赖利益”，对判决结果有着怎样的影响？是判决的直接依据、惟一依据，还是判决理由的一个注脚？换句话说，即便判决之中不引入这些“辞藻”，现有的法院救济是否也足以应付自如、左右逢源？这实际上是在做着一种测试，我想检测出本案的意义到底是语义上的，还是实质上的；是阐释上的，还是结果上的。
二、存在合法预期吗？
在益民公司案之前，甚至之后，在可供公开查阅的法院判决文献中，目光所及，我们几乎寻觅不见合法预期或者政府信赖保护的踪迹。所以，我们还无法从以往的审判经验中获取法官是如何判断信赖或合法预期的存在。在益民公司案中，法院在判决书中多次谈到了益民公司有“信赖”和“信赖利益”，这是无容置疑的认可，但上下文之间却没有德国法所崇尚的精细推导，更缺少英国法的说理，似乎过于直率和粗糙，仿佛从石头缝里一下子蹦出来。而据我们阅读获知，德国、英国有关理论之中，对于是否存在信赖或合法预期的判断，牵涉很复杂的标准。所以，我们还必须帮助法官补上这个功课。
1、益民公司有合法预期吗？
无论是德国法的信赖保护，还是英国法的合法预期，都必定产生于行政机关的行为，但各自指称的术语不同，德国称之为“信赖基础”（Vertrauensgrundlage），英国称作行政机关的“意思表示”（representation）。在个案中是否有着这样的“信赖基础”或者意思表示，是判断是否存在信赖、预期的第一个核心标准。
