三、“恐怖主义”概念在国际法上的发展趋势
如前文所述，从表面上看，在历届会议对公约草案的讨论审议中，各国关于恐怖主义犯罪概念的分歧并不大，因为10年来特委会和工作组也只是在原印度文本的基础上对恐怖主义犯罪概念的具体规定进行了数次微调。但事实并非如此，在这10年间恐怖主义犯罪概念始终是各国争议的焦点，也是妨碍公约草案通过的一个关键问题。具体而言，对全面反恐公约草案第2条恐怖主义犯罪概念的理解，必须结合公约草案其它各条，特别是规定了公约适用范围的第3条来考虑，否则理解将是不全面的。[12]
一方面，从全面反恐公约草案第2条对恐怖主义犯罪概念的规定来看，国际恐怖主义犯罪的行为主体是“任何人”；从字面理解，“任何人”是应该包括一切个人、组织和国家在内的，由此可以推出，如果一国武装部队实施了草案第2条的行为，将构成恐怖主义犯罪（这实质上是认同了国家恐怖主义问题）。但是，另一方面，全面反恐公约草案适用范围条款却明确规定了“一国军队执行公务所进行的活动，可以由国际法其他规则所调整，不受本公约约束”。可见，根据现有的草案，国家行为是被排除在恐怖主义犯罪概念之外的。对此，伊斯兰会议组织成员国极力反对，并与西方国家发生了争执。西方国家坚持要将国家行为排除在恐怖主义犯罪概念之外，理由是：国家对平民实施恐怖主义暴力行为，已经在相关的国际人道主义法或武装冲突法中有所规定，如可以根据《日内瓦四公约》、《国际刑事法院罗马规约》等以灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪等加以惩处，因而在全面反恐公约草案中没有必要再予规定。而伊斯兰会议组织成员国坚决要求把民族自决和反对外国占领的斗争行为排除在恐怖主义犯罪概念之外，并主张将国家恐怖主义纳入国际恐怖主义犯罪概念中，理由是：现有国际法并不能全面遏制国家恐怖主义，将国家恐怖主义纳入全面反恐公约草案是非常必要的。[13]至今，这一争议仍在继续。
但我们也要看到，关于恐怖主义犯罪的概念问题，虽然国际社会在对全面反恐公约草案的讨论审议中有过激烈的冲突和对抗，但从总体上讲，国际社会对该概念的界定也正朝着共识日益增多、分歧日渐缩小的方向发展。具体而言，关于该问题的争议实际上只剩下一个难题，即国家行为和民族解放运动应不应当被排除在恐怖主义犯罪概念之外？在本文看来，答案是否定的，不论行为者是谁，“在任何情况下，……针对平民的攻击应视为恐怖主义罪行”。[14]
