1873年10月发生“征韩论政变”后，主张征韩的后藤象二郎下野，左院权限扩大，并修改了事务章程，其中明文规定“如在正院讨论国宪并创立相关职制规章，左院议员可奉命参与”。为此，1874年5月在左院专设国宪编纂局，并由正院的寺岛宗则、伊藤博文两参议，会同左院的加藤弘之、松冈时敏等议员做委员，进行宪法调查。但因1875年初自由民权运动大阪会议的影响，左院被废除，宪法调查也流产。[20]
1875年4月，在自由民权运动推动下，明治天皇颁布逐步建立立宪政体诏书。翌年9月，明治天皇又向元老院下达“基于我建国之体，广泛斟酌海外各国成法，以定国宪”的敕语。受命后，元老院即任命柳原前光、福羽美静、细川润次郎等议官为国宪调查委员，着手起草宪法草案，并于10月提交第一次草案。[21]1878年7月提交第二次草案，但都因岩仓具视等人反对，而没有得出能向天皇上奏的成案。
与此同时，明治政府向内阁各参议征求关于立宪政体的意见，到1880年汇总完毕。主要有国会开设尚早论(以黑田清隆为代表)、宪法假定论(以山田显义为代表)、编纂民法后制定宪法论(以井上馨为代表)、元老院更张论(以伊藤博文为代表)，岩仓具视则提议设国宪审查局。由于意见纷杂，明治政府命令大隈重信负责协调各方意见。同年夏，元老院的宪法调查工作结束，其制定的第三次国宪案，在征询议官们的意见后提交议长大木乔任，并于12月上奏天皇。[22]但由于该草案以英国君主立宪政体为蓝本，未确保天皇权威，遭到岩仓具视、伊藤博文等人批判未被采纳。
1881年6月，岩仓具视在决定由伊藤博文负责起草宪法的同时，命代替伊藤起草立宪政体意见的太政官大书记官井上毅调查宪法问题。受命后，井上毅即开始调查，主要是向担任明治政府法律顾问的德国法学与经济学者罗埃斯勒(Karl．Friedrich．HermannRoesler，1834－1894)征询意见。不久，井上毅提出了前述的三份意见书。[23]7月，岩仓具视向天皇提交井上毅草拟的《宪法纲领》，该纲领可以说是颇具德式宪法味道的宪法纲领性文件。其中不仅涵盖后来明治宪法第一章规定的关于天皇大权的内容(包括统帅权、外交权、大臣官吏任命权、解散议会权)，且就前一年度预算施行权、两院制、众议院议员候选人财产限制等作了具体规定，这些都构成了后来明治宪法的基本内容。其中还专就为何要采取渐进主义作了说明，指出：“我国起立宪之制，设国会，实属新创。与此相宜有两种途径，其一为模仿英国政党政府，执政进退多委于国会；其二为渐进主义，仅赋予议会独立立法权，行政长官组织的选择则赋予国王，比拟于普鲁士。在此二者间取舍，实为关乎国家永远之基本，百年利害之至关紧要问题。立宪大事方属草创，仍未经实际征验，与其一时激进以致将来出现不得已状况而后悔，莫如仿效普鲁士步步渐进，以为后来留有余地。”[24]随后，三条实美、松方正义、井上馨、黑田清隆等参议也同意由伊藤博文负责起草宪法。到10月发生“明治14年政变”，尽管天皇被迫发布尽快开设国会、颁定宪法的饬令，但以设立民选议院为斗争目标的自由民权运动被封杀，大隈重信等主张英国式宪政的激进派遭排挤。岩仓具视、伊藤博文等主张渐进立宪的渐进主义势力占据优势。日本政府终于确定了以普鲁士宪法为典范制定钦定宪法的构想。[25]
