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事业单位监管立法的域外经验

  

  对于政府性公司,美国法律也无一致的定义。根据《美国法典》第5篇,政府性公司是“美国政府拥有或控制的公司”;而《政府性公司控制法》(Government Corporation Control Act)的定义是“政府混合拥有的公司和政府全资拥有的公司”,并以列举的方式明确27家公司为政府性公司。 [1]然而,这两个定义没有说明政府性公司的特性。有研究者认为,政府性公司属于国会建立的政府“机关”,其使命是提供市场化的公共服务,以服务收入来满足或基本满足其支出。{6} 不过,实践中并非所有的政府性公司都有服务收入或商业功能,而必须依靠政府全额拨款,例如美国最大的法律援助机构——法律服务公司(LSC)和公共广播公司(CPB)。政府性公司虽为数不多,涵盖的类型却迥异,有规模庞大且广为人知的公司,例如美国邮政和联邦存款保险公司,也有不知名的小公司。


  

  政府性公司作为在法律上、管理上和财务上独立于政府的机构,更易采用财务和融资的商业方式、防止政治控制、以及利用商业管理的程序。政府性公司虽然属于联邦政府“机关”,但具有独立法人资格,也因此不享有主权豁免待遇。与常规的政府机关相比,公司型机构在管理上享有更大的灵活性和自由,特别是人事和财务制度方面,可在相当程度上独立于行政与立法的政策控制。由于这些优势,政府性公司适合用于经济事务和应急服务。然而,不管其履行何种职能,或从公众或自身角度看多么的“私有化”,政府性公司都要受到所有适用于政府“机关”的法律的管辖,除非有明确的豁免条款。美国最高法院曾经裁决,政府性公司具有的内在法律特征,不因立法语言或公司法而掩蔽,其所履行职责的性质不影响其政府特征。[2]


  

  设立政府性公司必须经美国国会专案批准。但对于政府性公司治理结构,法律未作统一的要求。然而,政府性公司的运营受行政部门、立法机构和社会公众的监督。美国国会1945年制订《政府性公司控制法》,明确规定了政府性公司的经费、审计、债务管理等方面的法定程序。根据《政府性公司控制法》,联邦政府全资拥有的公司应该向总统提交“企业型预算”,做法类似一般的商事企业,包括前后财政年度收支情况、财务状况、前景预测等。“企业型预算”的目的是为了让公司享有充分的财务灵活性来履行职能。总统在审核修订后与行政部门的预算一起递交国会。与受到统一的预算法律规则约束的行政部门不同,政府性公司不受政府预算程序的限制。根据《政府性公司控制法》的规定,公司有权决定其支出的性质、必要性和支付方式,可不受大多数适用于公共资金支出的管理规定和禁止性法令的管辖。这很大 程度上是因为其收入来源于公司产品和服务的消费者,而非一般的纳税人。



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