事业单位监管立法的域外经验
李清池
【关键词】事业单位；监管立法；域外经验
【全文】
事业单位历来被视为中国政治经济体制的特产，因其规模庞大、形态繁杂，难以用准确统一的标准来定义，也无法在国际上找到对应的机构。实际上，域外存在许多功能类似于事业单位的“混合型组织”（Hybrid Organizations）。上世纪80年代以来，英国、日本、美国等发达国家在市场化理念和新管理主义思潮的影响下，相信政府部门如能引入企业经营方式，可提升公共服务效率和质量，因而日益重视利用混合型组织来执行行政任务和提供公共服务。{1} 混合型组织的经费虽多来自政府补助，却不像政府机关受制于僵化的官僚体系和公法规范，在人事和财务方面可享有相当的灵活性，能够提供更加专业、贴近社会需求的公共服务。如同中国的事业单位，混合型组织对其所在国家政府的角色发挥了补充作用，甚至有着政府机关或私营部门难以取代的地位。这些发达国家采用立法先行的方式，对混合型组织的治理结构、预算约束、信息披露、问责机制进行全方位的规范。本文考察英国的非部委公共团体、日本的独立行政法人、美国的准政府组织和政府性公司的发展历程和立法监管经验，以资我国深入推进事业单位体制改革借鉴。
一、英国的非部委公共团体
非部委公共团体是介乎政府与私营部门之间的混合型组织，系由政府部委或行政机构设置的非政府组织，在政府监督下提供行政、商业、咨询或管制性的公共服务。设立非部委公共团体，意在实现下列目的：（1）扩大公众参与，引进社会团体、个人或私营部门共同推动公共事务；（2）强化民主决策，综合考虑各方的意见和利益；（3）基于信托原则委任公共服务；（4）信息公开，接受公众评议；（5）针对特定公共事务进行监督考核。据英国官方统计，其国内目前共计有192个全国性非部委公共团体，雇用职员超过11万名，政府提供年度补助金额超过380亿英镑。英国政府内阁办公厅（Cabinet Office）每年公布一份《公共团体报告》，详列各非部委公共团体的雇员人数、经费支出情况。2009年的报告（Public Bodies 2009）及相关资料信息可通过如下网址下载：http://wwwcivilservicegovuk/about/resources/public-bodiesaspx，2010年11月15日最后访问。
早先英国政府与民间组织之间经常共同成立一些论坛，藉以沟通或协调活动，久而久之演变成为“准自治非政府组织”（Quangos）。Quangos的数量在二战后大幅增加，上世纪70年代达到顶峰。社会和议会的质疑随之而来，认为该类组织数量泛滥、浪费资源、信息不透明、管理人员任命私相授受、问责机制不足。面对如此批评，保守党政府在1979年上台后委托Leo Pliatzky爵士专门研究Quangos的规范与监管。后者于隔年完成《非部委公共团体报告》，认为Quangos这一英文简称中的“准自治”和“非政府”无法清楚准确反映该类组织的主要特征，而应采用“非部委公共团体”（NonDepartmental Public Bodies）的名称。英国政府接受该报告的建议，首度将其定义为：“在政府施政过程中发挥某种功能的组织，但却非政府部门或某一政府部门的单位，其运作与部委维持某种程度的距离。” {2}
