二、美国地方自治的起源与发展

　　和美国宪法的其他要素如违宪审查、三权分立等相比，国内关于美国地方自治的论着并不多。原因可能在于，根据美国联邦宪法，地方自治事宜在联邦和州的权力划分中属各州保留的权力，联邦宪法并无对地方自治的直接管辖权，因此人们更关注美国联邦与州作为中央和地方的分权，对州宪法和受州宪法规制的地方分权则关注不够。[8]实际上，美国的地方自治有着悠久的传统—早在殖民地时期，“当英王授予新英格兰在母国的保护下自行组织政治社会和在不违反母国法律的条件下自治的权利时，在新英格兰海岸落户的移民群体很自然地根据人民自治的原则组织起来了。”[9]有学者指出，尽管起源方式、殖民动机和殖民者的社会背景各不相同，但这些殖民地政治体制的最重要的共同特征就是殖民地内部事务的自治，这种体制上的同一性有三个方面的表现：其一，殖民地在北美最初的法律地位都是由英国王室授予的；其二，无论其起源模式有何不同，所有北美殖民地在其原始的政府机制中都包含了相当成分的自治权或允许自治机制生长的法律空间；其三，在法律传统上，所有殖民地都遵循和沿用英国的法律传统，尤其是普通法传统。[10]不过，殖民地自治机制的发展并不是一种“范围广泛的群众运动的结果”。[11]殖民地居民虽按照惯例享有英国普通法上的权利，但只有有产者才真正享有这些权利。

　　根据托克维尔的观察，早期移民的清教信仰也为殖民地自治制度的产生提供了深厚的宗教支持，对美国建国后的地方自治特别是乡镇自治造成了深远的影响。清教教义在许多方面掺有极为绝对的民主和共和因素，[12]而新英格兰地区的大部分清教徒移民都出身于中产阶级，承认相互之间的身份平等。[13]到1650年，新英格兰的乡镇政府已完全建成，各乡镇独立任命自己的各种行政官员，规定自己的税则，分配和征收自己的税款，乡镇中没有代议制机构，而是采取直接民主制的方式决定重大事宜。而这种地方自主的产生和发展使得美国呈现出与欧洲国家不同的图景：“乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。”[14]

　　有学者将美国地方自治机制的演进划分为三个时期：一是独立建国后到南北战争前各州政府对县、市统属的放任时期；二是南北战争后到20世纪开始州政府对地方事务的立法监督时期；三是20世纪开始至今州政府对地方政府的行政监督时期。[15]在独立战争和建国期间，人民主权和自主治理的原则是紧密相连的，地方政府应人民的需要建立，服从和受制于人民，联邦的权力来自州的让与，而州的权力则来自地方的让与等理念成为共识—即使是极力主张建立联邦制的联邦党人也承认地方自主治理具有重要意义：“各种微小的利益，必须由地方自我管理，这些利益会形成许多影响的溪流，流经社会的每个部分。”[16]而《联邦党人文集》中的种种对建立联邦制好处的说明所针对的正是建立在地方自治基础上的各州对中央政府的离心倾向。