但房屋拆迁的行政征收定性却为政府进行大规模的房屋拆迁扫清了障碍，且为政府作为拆迁活动的主导者、决定者提供了依据。因为只要是国有土地上的房屋，政府均可以基于说不清道不明的“公共利益”[4]进行征收。而依据《土地管理法》第八条和《土地管理法实施细则》第二条的规定，国有土地的范围是十分广泛的。房屋拆迁的行政征收理论将使民众的担忧变成现实，想起来都让人不寒而栗。[5]这一结果恐怕也是主张房屋拆迁行政征收定性的学者所始料未及的。
二、《征收与补偿条例》应然的调整对象
《征收与补偿条例》之所以在理论依据选择上出现错位，很大程度上在于其制定者对调整对象的认识不到位。因为某一法律的调整对象直接关系到这一法律的立法目的、立法的基本思路和方案，甚至会影响到该法的实际社会效果。因而，要重构《征收与补偿条例》的理论依据，首先就得准确认识《征收与补偿条例》的调整对象。
当下的中国，正在进行大规模的开发建设，而开发建设所需的土地首先来自于国有土地的调整利用。就国有土地土地而言，所有权人为国家，所能变化的只能是使用权。国有土地调整利用的实质是国家收回原建设用地使用权再重新设定建设用地使用权，即建设用地使用权的变更。在这一过程中，原建设用地使用权上的房屋就面临被拆迁的命运。房屋被拆迁自然就存在拆迁安置补偿的问题。如何安置补偿？需要法律加以规范。因此，《征收与补偿条例》首先所要调整的就是国有土地使用权变更后，土地上房屋的拆迁安置补偿问题。
不仅如此，国家大规模的开发建设仅靠国有土地难以为继，集体土地就成了其潜在的对象。就集体土地而言，其所有权为农民集体享有，使用权是特定的—只能为了农业生产经营活动、村民建造自住房和集体公益事业而设定。依现行法规定，集体土地不能直接进行开发建设，惟一的途径是将集体土地征收为国有。集体土地一旦征收为国有，同样存在房屋的拆迁安置补偿问题。现在的问题是，被征收的集体土地上房屋的拆迁安置补偿是否适用《征收与补偿条例》？《征收与补偿条例》起草人在谈到这一问题时认为：“从我们调查了解的情况看，现在矛盾突出的确实主要在集体土地征收方面，但国有土地上的房屋征收和集体土地征收是分别由条例和土地管理法调整的，通过行政法规对征收集体土地作出规定是超越立法权限的。我们将会同有关部门抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改，由国务院尽早向全国人大常委会提出议案。”[6]这样的解释使其陷入了一个无法自解的两难困境中。不错，《征收与补偿条例》不能规定集体土地的征收，但《宪法》和《物权法》已有原则性规定，国家征收集体土地不存在法律障碍，而且社会现实告诉我们，对集体土地的征收每天都在发生。集体土地一旦被征收为国有，原来集体土地上的房屋就成了国有土地上的房屋，这样一来，处理被征收的集体土地上房屋的拆迁安置补偿问题又适用《征收与补偿条例》。
