对房屋拆迁安置补偿是被征收或流转土地上的负担
胡吕银
【摘要】《征收与补偿条例》选择房屋拆迁的行政征收理论作为理论依据，使得其功能和价值大受影响。这说明《征收与补偿条例》制定者对《征收与补偿条例》调整对象的认识不到位。《征收与补偿条例》应然的调整对象是集体土地被征收或国有土地使用权变更后，土地上房屋的拆迁安置补偿。据此，以被征收或流转土地上的负担理论来解释和处理房屋拆迁安置补偿问题，或许能给征地拆迁困局的破解带来希望，也更符合中国共产党“以人为本”的执政理念。
【关键词】行政征收；房屋拆迁；安置补偿；被征收或流转土地上的负担
【全文】
一、《征收与补偿条例》理论依据选择的错位
《征收与补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，……制定本条例。”这表明《征收与补偿条例》的调整对象是国有土地上房屋的征收与补偿行为。而《征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。”这一规定充分表明《征收与补偿条例》与《拆迁条例》的同质性和相互替代性。但《拆迁条例》第二条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”这又表明《拆迁条例》的调整对象是国有土地上房屋拆迁的补偿与安置行为。从征收与拆迁的差异性来看，《征收与补偿条例》与《拆迁条例》又不具有同质性和相互替代性。这一内在矛盾折射出《征收与补偿条例》制定者在理论依据选择上的错位。
其实，“房屋拆迁”是能够准确说明建设过程中旧房拆除、人员搬迁的含义的。因为，国家要富强，社会要发展，就必须搞建设。要建设就要使用土地，土地上有建筑物就要拆除，人员就要搬迁，这是很简单的道理。只是这些年的拆迁引发了很多悲剧，“拆迁”两字变得面目狰狞，似乎成了过街的老鼠。在此背景下，北京大学的5位学者就《拆迁条例》上书全国人大常委会，并认为：“国务院2001年6月6日颁布、2001年11月1日开始施行并沿用至今的《拆迁条例》，与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触，这导致了城市发展与私有财产权保护两者间关系的扭曲。立法机关应以法制协调统一原则为基础，对《拆迁条例》进行审查，以建立合法、公平、公正的房屋拆迁法律关系。依据宪法和法律，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成，而《拆迁条例》却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决。征收、补偿主体应该是国家，征收补偿法律关系应该是行政法律关系；而《拆迁条例》却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。对单位、个人房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收，而《拆迁条例》却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。”[1]这一观点也得到了其他学者的认同：“法律修改的首要问题在于理顺拆迁法律关系，明确房屋拆迁的行政征收性质，依此对房屋拆迁各方权利义务进行重新配置。政府作为行政征收人直接承担对被拆迁人履行拆迁程序、拆迁补偿等方面的义务。……严格地讲，从民法上是无法理解‘拆迁人’这一概念的，‘拆迁人’的拆迁权利难以找到有力的法律依据。……只有将房屋拆迁定性为行政征收才具有合理性。”[2]否则，“会导致如下的悖论：既然按照《拆迁条例》第七条等规定，开发商等拆迁人已经拥有了建设用地使用权，依据《物权法》第一百四十二条前段的规定（房屋随土地），基地上的房屋就已经归开发商所有，按此法律逻辑，只有将房屋征收为国有，才会导致土地管理部门将建设用地使用权收回；否则，在尚未将房屋征收为国有的情况下，收回建设用地使用权，会导致房屋所有权悬空存在，违反《物权法》第一百四十二条前段的规定。照此，开发商等拆迁人实际上是在拆自己所有的房屋，还用得着费那么大的力气吗？”[3]学者们众口一词，房屋拆迁属于行政征收的范畴，似成公理。而学者们的“理直气壮”，立法者也开始怀疑自己的判断。国务院在修改《拆迁条例》时，就将名称变更为《国有土地上房屋征收与补偿条例》。至此，“房屋征收”替代“房屋拆迁”就由学术层面的探讨上升为立法层面的固定。
