(一)儿童权利委员会1996年5月在审议了中国提交的首次报告后,联合国儿童权利委员会第一个在其结论性意见中,建议中国“考虑可否设立一个独立的机构,例如设置儿童权利监督专员等。此种机制不仅能在监督儿童权利领域包括福利、教育和少年司法领域开展工作的机构方面发挥重要作用,而且也能有助于更快地发现这些领域出现的问题,以使这些问题得到妥善的解决。”{14}儿童权利委员会在其针对中国的第二报告所提出的建议显得更加具体和确切,并明确了建立这样的机构应该遵循的标准。
在其针对中国(包括香港特别行政区和澳门特别行政区的)的结论性意见中,委员会提出:“委员会注意到,大陆各部委可以接受公众的申诉,但委员会对缺乏一个独立的、明确授权负责监测《公约》落实情况的国家人权机构表示关注。它同样对缺乏一个独立的、明确授权负责维护中国大陆以及香港和澳门特区儿童权利的国家人权机构表示遗憾。”{15}“建议缔约国在大陆、香港特区和澳门特区建立国家级机构,其中包括明确责成其根据1993年12月20日联合国大会第48/134号决议所附的关于增加(促进)和保护人权的国家人权机构地位的原则(《巴黎原则》)监测儿童权利状况及中央、省区、地方各级实施《公约》的情况。委员会提请缔约国注意委员会关于独立的国家人权机构作用的第2号一般性意见(2002年),指出此种人权机构应有权受理、调查和处理公众申诉,包括儿童个人的申诉,并应向其提供足够的财力、人力和物力。在香港特区,此种机构可作为现有的申诉专员公署的专门分支机构。”{16}
(二)经济、社会和文化权利委员会2005年5月,经济、社会和文化权利委员会在审议了中华人民共和国(包括香港特别行政区和澳门特别行政区)关于履约情况的首次报告后,在针对中国的意见和建议中,“委员会建议缔约国通过一项国家人权行动计划,并在下次定期报告中报告该计划在缔约国促进和保护经济、社会、文化权利的情况。在这方面,委员会建议缔约国考虑根据巴黎原则(大会1991年第48/134号决议,附件),设立国家人权委员会。”{17}
在谈到香港特别行政区时,委员会特别重申“(香港特别行政区)缺少一个授权广泛的人权机构,但委员会注意到香港特区有关平等机会委员会具有相似职能的立场。”{18}
三、条约中要求成员国依“巴黎原则”设立相关监督机构随着国家人权机构参与联合国活动的日益增多,一些国家人权机构甚至积极地参与联合国条约的制定工作。这样可以在立法阶段,既明确突出国家人权机构在国内促进和保护人权的职责,同时又以国际法义务性规定的形式,要求没有设立国家人权机构的缔约国,必须考虑依据“巴黎原则”,设立相关的独立的条约监督机关。
第一个作出这样规定的是2002年12月通过、2006年6月22日生效的禁止酷刑公约的议定书。它要求缔约国创立一定形式的预防机构,并且要求在创设这种机构时对《关于国家机构的地位的原则》给予适当的考虑。{19}中国政府没有签署该议定书,因而不承担由此产生的国际法义务。
第二个作出这样规定的是2006年12月13日联合国通过,并于2007年3月30日开放签署的《残疾人权利公约和任择议定书》。{20}公约第33条规定“国家实施和监测”部分第1款要求“缔约国应当按照本国建制,在政府内制定一个或多个协调中心,负责有关实施本公约的事项,并应当适当考虑在政府内设立或指定一个协调机制,以便利在不同部门和不同级别采取有关行动。”在设立政府方面的协调机制外,公约第33条第2款进一步提出“缔约国应当按照本国法律制度和行政制度,酌情在国内维持、加强、制定或设立一个框架,包括一个或多个独立机制,以促进、保护和监测本公约的实施。在指定或建立这一机制时,缔约国应当考虑与保护和促进人权的国家机构的地位和运作有关的原则。”依据此规定,公约缔约国在设立独立的监督机构时,应当参照“巴黎原则”的规定来规划该机构的各项职权和地位。对于那些已经依照“巴黎原则”设立国家人权机构的国家来讲,它们可以选择将监测残疾人公约的任务赋予这些已经成立的机构,也可以选择依照“巴黎原则”设立一个独立的专门机构。{21}对于没有国家人权机构的国家来讲,也会面临相同的政治选择。要么设立一个职权范围广泛的促进和保护人权的国家机构,要么仅设立一个负责监测残疾人权利公约的独立机构。在作者看来,无论采取哪种方式,依照“巴黎原则”设立的独立的国家机构都将会对人权的促进和保障事业作出积极的贡献。