欧洲共同体的发展反映了这个趋向。现在规制经济活动的有四个层次的政府：国际、欧洲、国家和地方，而国家层次未必就是最重要的。随着传统国家的规制逐渐松动，欧盟规制的作用逐渐加强，因而欧盟政府的性质主要在于其规制特征。1990年代，共同体已经从1970年代的每年25个指令和600多条规章发展到80条指令和1 500多条规章，在数量上超过了法国。[30] 同时，共同体规则也开始过度司法化。法院所处理的主要是经济行政法，企业占据了法院受案的多数。[31] 但行政法的职能并不是保证责任性，因为它不能填补民主政治的缺位。
欧委会的主要目标是制定标准，因而在某种意义上类似于美国的独立行政机构。但共同体缺乏美国意义上的控权机制，包括专门化的国会委员会监督、总统任免权、严格的程序要求、职业标准、公众参与以及司法审查。正因缺乏政治控制，欧洲法院的作用才如此显著。欧委会在政策制定中发挥着重要的主导作用，因而共同体制规过程类似法国的二元立法模式，行政机关具有独立于议会的制规权。
目前，制定统一欧洲行政程序法的时机尚未成熟，对于欧委会来说可能也同样如此。在委员会直接负责管理的大多数领域——例如竞争、国家援助或反倾销，行政程序都已经确立。行政程序的法典化可能导致僵化和诉讼。《欧洲联盟条约》已经建立了欧洲监察官（European Ombudsman），其作用是保证“良好的行政实务”，并已经就其认为有问题的做法发表了一系列报告。专家委员会机制（comitology） 必须更为公开、透明并对公众负责。目前，它名义上是理事会代表参与委员会立法程序，但实际上是官僚俘获的范例，为委员会官僚接触成员国官僚提供了机会，从而也为权力的滥用创造机会。根据《阿姆斯特丹条约》，新的共同体条约第191a条将授权公民接触欧洲议会、理事会和委员会的文件。委员会本身也开始在制规过程中试验新方法，例如在网上公布提案并鼓励公共评论。[32]
四、代结论——欧美行政法对中国的意义
和发达国家相比，中国行政法的体系仍不完善，有必要借鉴发达国家的有益经验，在法治文化的冲突、融合与对话中不断谋求自身的进化。在全球化时代，当代行政法早已超越了传统的红灯论和绿灯论之间的狭隘对立，[33]正在走向融合乃至趋同。各国的政治、经济、社会和文化状况尽管存在种种差异，但往往都面临着许多共同的或相似的问题，解决问题的目标和手段也常有相同或相通之处。如何根据国情构建适合自身需要的行政法体系、制度和过程，仍然是21世纪中国行政法学的当务之急。
【作者简介】
张千帆，北京大学公法研究中心教授、南京大学法学院博士生导师。
【注释】在2000年的总统大选争议中，这一条款再度被人们提起，但是法院并没有咬文嚼字地死抠
宪法条文。参见张千帆：“论美国总统大选中的宪政问题”，载《中外法学》2001年第4期。
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Schwartz, Some Crucial Issues in Administrative Law, Ibid., pp.207-220.
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转引自Carol Harlow, European Administrative Law and the Global Challenge, in Paul Craig and Grá-inne de Búrca, The Evolution of EU Law, Oxford University Press （1999）， p.264.
Ibid., p.266.
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Hauptzollamt München-Mitte v.Technische Universit?t München, Case C-269/90, ECR I-5649.
Francovich v.Italy, Cases C-6/90 & C-9/90 （1993）。
参见Harlow, European Administrative Law and the Global Challenge, Ibid., pp.270-272.
V.Schmidt, The New World Order Inc: The Rise of Business and the Decline of the Nation-State, 124 Daedalus 75 （1995）。
Alfred C.Aman, Jr., Administrative Law for a New Century , in A.C.Aman （ed.）， Administrative Law in a Global Era, Ithaca, NY: Cornell University Press （1992）， pp.90-117.
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参见U.S.A. Group Loan Services, Inc.v.Riley, 82 F.3d 708 （1996）。
Carol Harlow, European Administrative Law and the Global Challenge, in Paul Craig and Grá-inne de Búrca, The Evolution of EU Law, Oxford University Press （1999）， pp.261-285.
Ibid., pp.280-281.
批准过程暂时终止的《欧洲
宪法条约》将进一步加强法官和律师的作用，参见Michael Dougan, The Convention''s Draft Constitutional Treaty: Bringing Europe Closer to Its Lawyers? 28 European Law Review 763-793 （2003）。
Paul Craig, Democracy and Rule-making within the EC: An Empirical and Normative Assessment, 3 European Law Journal 105.
参见C.Harlow and R.Rawlings, Law and Administration （2nd ed.）， Butterworths （1997）， Ch.5.
