香港环境立法的模式,也源自英国。其主要的特点是将环境违法行为全面刑事化,即在所有的环境保护及污染控制的法规中,对破坏环境和污染的行为,均有刑事惩处的规定。反映在执法上,就是对所有的环境违法行为,一律以公诉形式交由法院作出审理,从而断定案件的性质和是否需要作出刑事惩处。总的而言,在英式普通法的法律制度下,香港对环境违法者及污染者并无行政制裁的机制,环保部门通过刑事法庭来处理个人和法人严重及轻微的环境犯罪案件。因此,任何违反环境保护及污染控制条例的行为都是犯罪,都要受到刑事检控和刑事惩罚。故此,香港在80年代加速环境立法,实际上是将污染环境的行为系统性地予以刑事化。然而,当时的环境立法主要是按照英国传统的立法表达形式进行的,并不表明政府有前卫的绿色思维。因此,环境法例的罚则一般是颇具弹性,而且并不严厉。虽然香港政府自80年代开始逐渐重视环境保护,但环保与经济发展不相兼容论,即认为大力推动环境保护必然有损经济繁荣,仍是主导的观点。再者,对环境污染进行严格的管治,一直被政府及工商界认为是违反了积极不干预的管治取向和追求高经济增长的一贯政策。因此,在“渐进式”温和的污染控制的思维下,政府的目标是环境保护与经济同时并进,并无意采取主动进取的污染管制措施, 更谈不上以严刑去进行严格的环境管治。上世纪90年代初,执法仍以宽松为主,主要以规劝的方式使污染者自愿地去遵守控制污染的条例,尽量避免刑事检控,而法院对环境犯罪的判刑也相当宽松。基于以上的原因,环境刑法的惩罚和阻吓作用并不显著。到了90年代中期以后,政府对环保的积极性增强了,环境管治的思维也从被动的治理和控制转向主动的预防,并逐步地倾向于前瞻性的“可持续发展”,而环保法例随之从宽松趋于严厉。于是,政府及司法界逐渐强调加强环境刑事执法,而民间对严格执行环境保护及污染控制条例的要求亦开始逐步增强。
尽管环境违法行为的刑事化在香港已有20年历史,自然保护和控制污染的条例都以刑事惩处为后盾,然而,环境犯罪一词,对香港人来说却是相当陌生的。究其原因,主要有以下几点:其一,社会主导的观点认为,一般的破坏及污染环境的行为是违法行为而非刑事罪行。其二,环境保护及污染控制的法例之刑事本质因在分类上不属于刑事法例而不明显。其三,在刑事检控泛滥的环境司法下,普遍的理解 (或误解) 是对环境犯罪者单处以罚金而并非刑事处罚。其四,认为环境犯罪非一般的暴力或危害社会的罪行,其本质是违反法规的刑事罪行 (statutory criminal offence),并不具有 “真正刑事” (truly criminal) 性质。其五,因为法官的环境意识普遍薄弱,故此对违反环境法例的污染者及法人极少判处有期徒刑,即使判处罚金,也是非常低的。然而,到了2000年,环境刑法在香港的发展局面随着法院对污染违法者首次判处监禁而出现了突破,这意味着以严刑来保护环境在制度上开始得到认同。总括而言,香港环境刑法的发展特点及现状是,尽管环境刑事立法先进完善,但是,环境刑事观并没有得到社会的普遍认同,因而,环境刑事司法实践则显得绿化不足。
(二)香港的环境刑事法律
香港惩处环境犯罪的条款,在每一个环保法例中都有规定。由于从轻微到最严重的环境违法行为都是刑事罪行,因此,在此意义上,香港的环保法规本质上都是环境刑事法律。目前,香港的环保法规,可以分为两大类:第一类是控制污染的法例,计有《水污染管制条例》,《废物处置条例》,《空气污染管制条例》,《噪声管制条例》,《保护臭氧层条例》以及 《海上倾倒物料条例》。第二类是预防环境污染及破坏的法例,有《环境影响评估条例》和《废物处置条例》。
1.控制污染的法例
(1)《水污染管制条例》
《水污染管制条例》是香港70年代由作为制定环境法例的顾问的环境保护组负责制定的第一个以控制污染为主题的环境保护条例。当时的顾问报告认为,香港的河溪海港污染问题已达到了较为严重的程度,因此,水污染的控制应该首先得到重视。此条例于1980年颁布,并于1990年和1993年先后两次修订,是香港管理水环境的主要法例。根据这一条例,政府将全港的水域划分为10个水质管制区管理,而环保局在每一水质管制区订立了水质目标,区内污水排放及污染物排入水域的单位均受发牌管制,由环保局进行监督及执法。 管制的重点是禁止将废物或污染物质排入香港的水域及内陆水域 (即河溪)。 因此,任何人或单位无牌照向水环境或公用污水渠和公用排水渠排污或违反牌照中的条款及规定排放污水及水污染物的,即属犯罪,最高的刑罚是监禁6个月并可并处罚款最高为400,000元,持续排放的,每天加罚10,000元。如果排放有毒或有害物质的,则刑罚加重,最高为监禁1年及罚款400,000元 (第一次定罪) 和 监禁2年及罚款1,000,000元 (第二次定罪),持续排放毒质的,每天加罚40,000元。 有关当局还可以指令被定罪的人或单位修复其所污染的水域,而且该条例部分条款对官方也有约束力, 还规定董事及管理层为其法人公司的污染犯罪负法律责任。根据条例的规定,污染者可以以避免危及生命或财产的紧急情况,以及按雇主的指示下谨慎行事和采取了合理的步骤为由作免责辩护。