行政审批收费改革的经验、境遇与发展方向
——以上海市行政事业性收费清理为例
杨寅;刘建平
【摘要】上海市的行政审批收费存在收费项目的设定依据位阶较低、收费标准不合理等问题。翔实的数据显示，经过行政事业性收费清理，这些问题得到了一定程度的解决，取得了阶段性成果。与此同时，也在制度层面形成了具体的共识。行政审批收费改革的发展方向在于明确基本原则、确立设定标准、明确新的清理范围、健全管理制度、完善立法保障和实施配套改革等六个方面。
【关键词】行政许可；行政审批；行政审批收费；收费改革
【全文】
2007年，按照“使上海成为行政透明度最高、行政效率最高、行政收费最少的地区之一”的要求，上海市政府部署开展了行政事业性收费清理工作，对531项行政事业性收费进行了清理，第一批取消和停征了行政事业性收费148项，取得了阶段性成果。此次大规模清理收费活动是近年上海行政审批制度改革力度最大的一次，被喻为“上海政府的自身革命”。{1}然而，在上海市，仍有383项行政事业性收费有待进一步清理和规范。在改革的目标、收费项目性质的甄别、清理的标准和具体措施等方面还存在不同的认识，亟待加以厘清。笔者拟在实证研究的基础上剖析问题，提出对策，以便为未来的改革提供方向性思路。
一、行政审批收费的现状调查与分析
行政审批收费的范围主要包括两部分：一是实施审批收费，审批部门基于行使行政审批职能而向申请人或被审批人（以下统称当事人）收取的费用；二是监督检查收费，审批部门或其他负有监督检查职责的部门基于监督检查或管理职责而向当事人收取的费用。{2}按照上述标准，对2007年上海市政府纳入清理范围的531项行政事业性收费进行详细梳理，共梳理出行政审批收费395项，占全部行政事业性收费项目总数的74.4%。这些审批收费项目总体上可以反映上海市行政审批收费的情况。在对调查结果进行详细分析后，可以发现主要存在以下四个问题。
（一）收费项目的设定依据位阶较低
在395项行政审批收费中，282项由规章以下的规范性文件设定，比例高达71.4%。其中，中央设定的277项行政审批收费中，规范性文件设定的有186项，占277项总数的67.1%；上海市设定的118项行政审批收费中，规范性文件设定的有96项，占118项总数的81.4%。上述由规范性文件设定的行政审批收费项目中，大量的收费项目是在缺乏有关法律、法规和规章明确规定的情况下，直接由有关财政、物价部门文件设定的。395项行政审批收费中，直接由中央和上海市财政、物价文件设定的行政审批收费项目共计238项，占总数的60.3% 。
（二）收费标准不合理
存在专门针对个体工商户、私营企业的收费，以及对外资企业或产品实行歧视性标准。{3}收费标准不符合成本补偿原则，收费标准与行政审批所需成本不相适应。例如，工商行政管理部门在核发企业法人营业执照时，按照企业注册资金的比例收取不同的费用。
