三、基本权利限制的实质合宪性
公权力对基本权利的限制在实质上是否合宪，是一个极其复杂的问题，围绕其展开的讨论更是见仁见智。从比较法的角度来看，德国宪法主要从比例原则和本质内容不得侵犯原则进行论证，美国宪法则在长期的司法审查实践中形成了一套比较完善的体系—三重审查基准。
（一）比例原则
在德国的公法学上，比例原则有“人民基本权利的保障利器”之称，特别是当其作为基本权利限制的考量标准时尤其如此。{11}当国家基于公共利益的目的而对公民基本权利加以限制时，从人权保障出发所形成的要求，在形式上是前述所讨论的法律保留、个案法律禁止、正当法律程序等原则；在实质上的要求主要是所谓的比例原则。比例原则是介于国家公权力和公民权利之间的一种目的和手段的衡量问题。每个国家都拥有其所欲追求及发展的公共利益，为了实现公共利益，国家所采取的手段必定多少会侵犯公民权利，此时就须以比例原则来作为防止公权力恣意侵害基本权利的界限。比例原则其实最早起源于英美法中的“正义战争理论”及1215年英国的《大宪章》，但是比例原则的系统化理论是由德国法发展出来的。{12}一般认为德国是在联邦宪法法院在于1958年的“药房案”{13}判决开始大量援用行政法院的作法，以比例原则作为针对立法者侵害基本权利行为的合宪性控制工具。在“药房案”中，宪法法院对于侵犯人民自由权利（营业权）的合法性问题，提出了所谓的三阶理论：手段的适当性、必要性及比例性（即狭义比例原则）。宪法法院对于比例原则的适用，首先针对适当性原则进行审查，若通过才有下一步必要性原则的适用余地，如果同时通过适当性原则及必要性原则，则法院最后将根据狭义比例原则来审查，如果完全通过，系争国家行为（行政、立法、司法）才算完全通过比例原则的检验而合宪。
目前学界主流的观点认为，比例原则包含三个次级原则，即适合性原则、必要性原则及狭义比例原则。{14}
1．适当性原则。适当性原则，也称为适合性原则、妥适性原则、合目的性原则等，指一个国家公权力措施或法律规定的手段必须适合于（或有助于）达成行为目的。对于行政权来说，就是行政行为所采取的手段必须适合于立法目的；对于立法权来说，就是立法机关所定的限制人民权利的法律必须适合于追求公益目的；对于司法权来说，就是法官判决所实行的手段，必须适合于公平正义的目的。
2．必要性原则。必要性原则是指在上述适合性原则已获得肯定后，在所有同样能达到目的的诸多手段中，必须择一种给予人民最小侵害的手段，因此必要性原则又可称最小侵害原则或必要且最小侵害原则。这一原则适用的前提是，唯有在一个目的与多种手段同时存在的情况下才能发生，否则只有一种手段可达成目的时，这一原则就没有适用余地。在此需要特别指出的是，必要性原则强调各个手段的相同有效性，质言之，必须在其它替代手段同样有效的前提下，才能从中选择一个侵害最小的手段，因此必要性原则在实际适用上并不如其本身的内涵要求的那样严格而难以通过宪法的检验。
