行政诉讼法的价值与效应
肖金明
【摘要】《
中华人民共和国行政诉讼法》实施近20年，评估它的价值和实际效应具有重要意义。
行政诉讼法所确立的“民告官”制度、行政纠纷司法解决机制和中国特色的司法审查制度，对我国民主法制建设已经产生了巨大推动作用，对实现行政法制度转型、促进依法行政和法治政府建设，产生了实质性的重大影响。在制度层面上，
行政诉讼法创制的法律制度在过去的20年里不断获得完善和发展，而在观念层面上，20年前的
行政诉讼法确立的法律思想和制度精神具有稳定性和持续效力，对于新世纪法治政府建设仍然具有根本性的意义。
【关键词】民告官；行政诉讼；司法审查；行政法转型；法治政府
【全文】
在行政诉讼法颁行之前，一些法律、法规规定公民个体或组织对行政机关的行为不服可以依据民事诉讼法的有关规定提起诉讼，法院还设立专门的行政审判庭审理行政案件。上世纪80年代末、90年代初颁布施行的《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国行政诉讼制度的真正确立。这是20年前国家政治生活和行政法制建设的一件大事，是建国至今60多年来社会主义民主法制建设的一个重要里程碑。我们可以从很多方面描述它的思想价值、阐述它的象征意义、概述它的制度效应，包括它所表达的法治思想和法律精神，它所创设的基本制度和重要机制，以及近20年来对政府的执法工作和法院的司法工作所产生的广泛而深刻的影响。总体而言，尽管近20年的行政诉讼实践并没有实现人们对行政诉讼法的若干期待，行政诉讼法的实际效应不够理想，行政诉讼制度还有很大的改进空间，但统而论之，行政诉讼法对我国民主建设、法制进步、官民关系、权力制约权力、救济权利等产生的实际意义是显而易见的。（注：回顾行政诉讼法实施20周年，会有很多文章评述它自身的不足和其实际效应的局限性，行政诉讼法的不足和局限是客观事实，它远没有达到人们的预期。或许我们需要反思一下，学界是不是让行政诉讼法承载了太多的使命。不能忽视的是，这部法律和它所创制的制度有其生存、发展和发挥作用的环境条件，人们对它可以有很多期待，但不能超出它所具有的承载能力。）择其要者，行政诉讼法的主要价值和效应在于：它在法律意义上定位官民关系，创设了“民告官”的制度；它在制度意义上改进行政纠纷解决方式，建立了行政纠纷司法解决机制；它着眼于中国式的分权方式，创建了中国特色的司法审查制度，确立了司法制约行政的权力格局；更重要的是，它还预定了政府法制的基本方向，直接影响着我国行政法制长期的、全面的进步与发展。
一、行政诉讼法与“民告官”制度
行政诉讼法的第一个意义是它正式建立了“民告官”制度。“民告官”是民主国家公民的宪法权利。根据我国1982年宪法第41条的规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。人们普遍认为，宪法第41条的规定赋予了公民个体或组织“民告官”的权利。当然，宪法的这一规定仅仅宣示了公民有“民告官”的权利，公民行使这一权利还需要具体制度的保障。尽管在行政诉讼法颁行之前已有多种多样的“民告官”形式，一些法律、法规和民事诉讼法也设定了“民告官”条款，但由于各类“民告官”形式的制度化程度相对较低，缺乏必要的规范性和系统性，尤其是缺失专门的诉讼形式，宪法赋予公民的“民告官”权利的实际效力大大减弱。如前所述，宪法规定的“民告官”权利的实现需要具体的、有效的制度予以保障，其中包括诉讼制度。制定和实施行政诉讼法实际上是落实宪法第41条的规定，确立和执行行政诉讼制度，就是为了有效地支持和保障宪法规定的公民“民告官”权利的实现。（注：在行政诉讼法颁行之前，对于一些法律、法规要不要规定“民告官”条款，存在尖锐的争论。1983年出台《海上交通安全法》时，关于远洋船队如果不服交通监管部门的处罚，能否告到法院，国务院的草案没有规定，有些全国人大常委提出必须规定，而交通部则不赞成。全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真带着四个副委员长到交通部长谈话，交通部的意见是：海监交通部门帽子上戴着国徽，代表国家执法，当被告不合适。彭真让法工委的同志当场宣读宪法第41条，并说这就是行政诉讼的根据，这是在执行宪法。彭真还做说服工作，说一个船长和大副得15年到20年才干上这个职务，吊销他执照就是砸他饭碗，难道还不许可他上法院讨个说法吗？参见《彭真执行宪法逸事》，载《北京日报》2008年8月4日。）可以这样说，尽管在行政诉讼法颁行之前有“民告官”的法律条款和民事诉讼法规定的诉讼渠道，但严格地讲，我国的“民告官”制度是由行政诉讼法正式确立的。
