弱势群体保护中的政府创新动力机制分析
褚松燕
【摘要】地方政府保护弱势群体的实践表现在建立弱势群体的生活保障制度和建立弱势群体的权利保障机制方面，因此地方政府的相关创新呈现出具体保护、政策环境、能促性赋权三个层次。政府创新的复合动力机制在于试点一经验一推广的制度路径支持、官员的政绩追求、政府弱势部门巩固和增强部门存在合法性的需要。既有政府创新还存在着未能从权利平等保护和公民参与不足等缺陷。目前的弱势群体保护的动力机制已经开始由政府主动创新向公民和社会以提出权利要求的方式推动政府创新转移。
【关键词】弱势群体；公民权；政府创新；参与
【全文】
改革开放之前，我国的社会结构相对简单，并没有弱势群体这个词，只是存在着政府照顾的对象。[1]改革开放后，伴随着经济发展，我国社会人口流动加剧，社会分层细化，利益结构和社会结构也复杂化。2002年3月，朱镕基总理在九届全国人大五次会议上所作的《政府工作报告》中使用了“弱势群体”这个词，引起了国内外的广泛关注。“弱势群体”进入中国的政府工作报告，意味着中国承认了社会结构不协调、权力配置不当等发展失衡问题。作为一个相对概念，弱势群体泛指所有在维护自己的正当权益方面处于弱势的社会群体。但在这个相对的弱势群体当中，又有一部分人处于更为弱势的地位，而且，这种更为弱势的地位是难以改变的，这些人群就属于人们达成共识的弱势群体。[2]他们中的很多人是在原体制下做出贡献但又未能及时分享到改革成果的人，他们有较强的相对剥夺感，而改变自身弱势地位的能力有限。保护弱势群体，是政府的责任，也是实现国家发展战略不可或缺的底线保障。研究弱势群体保护中的政府创新动力机制，是解释和分析我国改革路径的一种有益视角。由于改革开放以来我国的很多制度安排基本上遵循“地方试点一经验总结一国家制度”的路径，因此，本文中所说的政府创新均指地方政府创新。
一、政府对弱势群体予以保护的领域
由于人们达成共识的弱势群体是改革开放之后产生的，我国政府在对绝对弱势群体予以保障的同时，也在不断探索保障新产生的弱势群体的途径。从实践看，地方政府对弱势群体进行保护的探索主要表现在以下几个方面：
（一）建立弱势群体的生活保障制度与机制
弱势群体的生活保障制度与机制主要体现在最低生活保障方面。传统计划经济时代，人们的生活内容和福利依托于单位而非社会，随着国有企业改革的不断深入，不断增加的下岗人员在城市中形成了一个被单位化生存模式抛弃的社会群体。1993年6月，上海市民政局在调查研究的基础上，提出了建立城镇最低生活保障线的方案，经报请市政府同意，与有关部门一道下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》。当年有7680位城镇居民通过这一制度得到了基本生活保障。[3]这是我国最早的居民最低生活保障制度，也是与国有企业改革相配套的一个政府创新。上海市居民最低生活保障制度的产生与当时的国有企业改革和社会主义市场经济导向的经济体制改革现实密切相关，即市场导向的国有企业改革要求彻底脱离原有的企业终身福利制度，形成自由流动的用工机制，但如果没有社会接收机制，企业的人员离开企业，也就意味着离开一个从生管到死的赖以生存的“单位”，这对当时人的基本生存是难以想像的。而建立最低生活保障制度，就解决了国有企业的竞争包袱，同时也为下岗者提供了基本生存的基础。当然，上海市能够推出这项今天看来理所当然的创新，也与上海市地方财力较强和处于改革开放前沿密切相关。上海市的这一创新开启了中国现代社会保障制度建设的第一扇门，因为最低生活保障制度是一个面向全体居民的社会救济制度，与“饿不死人”的传统贫困救济不同，它是一个综合性的社会救助体制，保障的是一个人最低限度的不失尊严的生活。因此，它不但包括对对象定期定量发放生活保障金，而且每个对象还配套享有粮油帮困卡、子女就学、住房、就医等多方面的优惠。此后，居民最低生活保障制度由点到面、逐步走向规范化、法制化。到1999年10月，全国所有城市都建立了居民最低生活保障制度，《城市居民最低生活保障条例》在全国范围内施行。
