明代监察制度制衡功能及其蜕变研究
高恩新
【摘要】明代中期之前，上下相维、以小制大、内外并举的监察制度在纠劾贪渎、消除弊政方面发挥着重要的作用。其选人用人机制与士人群体信奉的儒家意识形态相结合，为制度发挥约束和激励作用提供了帮助。但是明代中期以后，皇权对制度的干预、长期积累的人事流弊以及士人群体信仰的变迁导致这套监督制度逐渐丧失了效用。总结明代监察制度衰变过程对于今天探索行政监察制度的改革具有重要的历史借鉴意义。
【关键词】监察制度；制衡；蜕变
【全文】
明代监察体系的构成，可概括为部院并立、科道并举、内外互纠的结构。科道并举是指自明初开始，逐渐形成六科给事中、十三道御史有明确分工、相互独立又可互相纠劾的结构；内外互纠则是指明代监察机构既有明确的专职监察六部的六科给事中，又有负责地方官员纠劾的督察御史、按察司与巡抚；既有纠劾外廷官员的都察院、六科给事中以及巡抚，又设立直属于皇帝的厂卫机构，督察台院、各部及地方三司。[1] 这些机构的权责各有分工，又相互重叠，以收相互牵制之效。[2] 从整体上看，明代监察体系最重要的特点就是监察与行政并行、以小制大以及典型的双轨制。[3] 导致这套监察体系逐渐走向衰败的原因包括皇帝个性、言官的蜕变、行政机构的强权、宦官势力的做大以及官场风气的转变等因素。[4] 但对监察制度本身的萎缩、异化研究者却鲜有提及。[5]
一、明代监察制度体系
1.明代监察制衡制度
明初，朱元璋设立御史台，后改为都察院，与六部（吏、户、礼、兵、刑、工部）并立，内设左右督御史、副督御史、佥督御史以及经历、司务、照磨、司狱等官职，始为正七品衙门，后升为正二品。督御史“职专纠劾百司，辨明冤枉，提督各道，及一应不公不法之事。”[6] 都察院不仅监督中央机构官员、还监督地方各级政府以及主管十三道监察御史，作为最高机关，总揽监察事务。与此同时，名义上督察御史隶属于台院，但每位督察御史却不受台院节制。每一位监察御史可以按照职权自行监察百官，同时也可互相纠举。这样，监察御史不仅可以议政、纠察百官、代天子巡按地方，还可以督察与纠劾监察机关内部人员。在都察院之外，与六部平行设立的六科给事中独成一署，内设六科与六部对应，各科设给事中一名，从七品，主要监察六部事务，即发现和纠正六部施政过程中的失误。六部政事必须经各科相应给事中备案，圣旨也需经过给事中确认后才能办理。其官品虽低，但权势极重，各部诸事受其检视，甚至皇帝权力也会因“封驳”而受到制约。对地方监察方面，一方面，监察御史可以领圣命巡察天下利弊，考察在外的藩王、总督、巡抚、镇守中官、府州县官员，大事奏裁、小事立断，成为对地方官员平时考查的最重要途径；另一方面，明初即设立提刑按察司，又称“风宪衙门”，监察地方行政及军事（承宣布政使司、都指挥使司）并承担司法职责。后又增设按察分司，总理各道、肃清郡县。为了弥合因三司分立导致的协调困难，明太祖又创立巡按制度，作为临时钦差，督察和协调地方军政司法事宜。为了避免与十三道督察御史发生冲突，巡按出巡挂督御史衔，其巡按范围初无固定地域，巡按事宜包括纠察官吏、整饬边防、安置流民、振举庶务等。除按察使司、巡按外，还设立掌管军事的总督、监军以及镇守中官等职务，随时监察地方行政与军事事务。这样从督察院到十三道，从六科给事中到按察司以及巡按制度，朱元璋实现监察机构独立运作、以小制大、以内制外、并察互举的目标。
