其次，“条块合作”的应急救援指挥体系不够统一和协调。“7.23”事故的应急救援出现了许多“无头公案”和“乌龙球”。比如媒体曾广泛报道，为了及时恢复通车，铁路部门要求把事故车吊下铁轨再清理，结果温州特警队长邵曳戎抗命不遵，坚持原地救援并最后救出小女孩项炜伊。然而7月29日铁道部有关负责人在答新华社记者问时，却矢口否认了这一“指控”，认为铁路部门始终是把救人放在第一位，正是由于铁路部门的坚持，才使得项炜伊最终获救，救援工作结束前，铁路部门指挥人员从未宣布过“停止搜救”。[1]由于事发突然，现场混乱，再加上这种“内部打架”的事情也不可能对簿公堂，因而此事要想求得法律上的真实恐怕还需时日。然而这一件典型事件暴露出了我国当前铁路事故应急救援指挥体系的一个重要问题-条块分割。《铁路应急预案》规定，国务院或国务院授权铁道部成立非常设的国家处置铁路行车事故应急救援领导小组，铁道部成立铁路行车事故应急指挥小组，下设行车事故灾难应急协调办公室。这种“领导小组-指挥小组-办公室”的指挥体系是典型的中国式指挥体系。不过由于铁路一旦出事还会涉及地方，因此《铁路应急预案》同时又规定，事发地省级人民政府成立现场救援指挥部，具体负责事故现场群众疏散安置、社会救援力量支援等方面的现场指挥和后勤保障工作。这就是中国铁路事故应急救援的“条块合作”模式，其初衷并无不妥。然而在实际运作中，条块合作虽是主流，条块分割痼疾难消。其实，《铁路应急预案》本身就充满了这种矛盾。该预案第4.4“指挥和协调”一方面规定，铁道部应急指挥小组代表铁道部全权负责行车事故应急协调指挥工作，另一方面又规定，现场救援指挥部根据铁道部应急指挥小组的授权，统一指挥事故现场救援。由于现场救援指挥部是事发地省级人民政府成立的，因此从字面上理解这一指挥体系应该是“铁道部授权地方政府统一指挥”。然而《铁路应急预案》第4.5“紧急处置”中又规定，现场处置主要依靠事发地铁路运输企业应急处置力量。在随后的规定中，指挥主体更是混乱，一会儿是“指挥小组”，一会儿是“现场救援指挥部”，一会儿是“地方政府”。在第4.11“信息发布”中，居然又把信息发布的主体直接规定为“铁道部或被授权的铁路局”。从中国的立法潜规则来看，《铁路应急预案》无疑应该是铁道部主导编写的，因此行文之中完全可以看出铁道部既想借助地方力量又想掌控指挥权的复杂心态。这使得地方成立的所谓“现场救援指挥部”被半架空，地方政府“出人卖力”是必须的，“统一指挥”那是不可能的。在这种条块分割的指挥体系之下，信息混乱、现场忙乱乃至于“邵曳戎抗命”也就是偶然中的必然了。其实从立法技术上看，指挥体系的问题完全可以处理得更好。比如将“现场救援指挥部”由地方政府成立改为由国务院责令铁道部和地方政府共同成立，然后赋予“现场救援指挥部”全权，在应急程序启动之后，一切有关的资源调度、救援决策、信息发布均出于此。待应急程序结束后，再正式撤销现场救援指挥部，条块之间重新各归其责。指挥体系若能如此，即便不能包治百病，相信也不致于会出现“7.23”事故救援中层出不穷的混乱与扞格了。
