然而，我国的行政矫治措施立法改革可谓步履艰难，一波三折，历经二十余年、四个立法五年规划，仍迟迟没有出台。究其原因，主要在于，事关立法改革的一些重大问题未能在理论上得到澄清。例如，劳动教养的性质和法律地位如何界定？劳动教养与刑罚处罚、治安管理处罚如何协调、衔接？劳动教养在执行上如何与监狱相区别？等等。从劳动教养立法多年来的酝酿、调研、起草、理论研究来看，它涉及多个部门法和多个政法机关，涉及组织法、实体法、程序法、执行法多个领域，涉及存在与合理、正义与功利、正当与效率等诸多深层次问题，可谓牵一发而动全身。可以说，在新中国法治建设的历史上，甚至在国际社会有关法律制度建构的过程中，劳动教养立法的复杂性、艰巨性并不多见。正因为如此，行政矫治措施立法并非单纯的某一领域立法改革的问题，而是涉及我国社会治安制裁体系，尤其是行政矫治、治安违法与犯罪处理、犯罪的预防与控制体系的总体设计和构建的重大问题。
三、行政矫治措施的未来出路和发展方向
笔者认为，有两种方案可供选择。
第一种方案，从应然的角度看，为规范行政矫治措施，切实解决其制度本身存在的问题和矛盾，较为理想的办法是对行政矫治的各种措施进行清理、归类，在法律性质、适用对象、适用程序、执行机关、法律监督、救济程序等方面予以明确、统一和规范，最终将其上升为独立的制裁手段，与刑罚、治安处罚共同构成社会治安三级制裁体系，[8]由国家立法机关制定专门的《违法行为矫治法》，明确规定适用矫治措施的实体要件和司法程序。建立由公安机关办理和提请、法院通过审判程序予以裁决，检察院进行法律监督的程序，以限制行政权的扩张。在基层人民法院和中级人民法院设立“违法行为矫治法庭”，专门负责审理违法行为矫治案件。允许被诉人自行辩护和聘请律师辩护，允许上诉，二审终审。人民检察院对违法行为矫治的启动程序、审理程序、裁决程序、适用条件及结果的合法性和正当性行使法律监督权。对被矫治人实行教育为主、劳动为辅和有别于监狱管理的既严格又多样化的教养管理方式{4}。人民检察院对违法行为矫治执行活动实施法律监督。
第二种方案，从实然的角度看，在现有法律框架难以作大的调整和变革的情况下，比较务实的做法是完善和加强对行政矫治措施的法律监督，解决监督真空的问题，通过建立和完善检察监督机制，逐步实现其适用条件、决定程序、实施过程的规范化、正当化和法治化。
比较上述两种方案，第一种虽然立足长远，能比较彻底解决行政矫治措施面临的种种问题，但是，一部新法律的产生不是一蹴而就的事情，它需要充分的论证、规划、酝酿，需要经过向立法机关提出议案、由立法机关进行审议、表决和通过等程序，尤其是对国家法律结构进行比较大的调整变动的立法活动，立法机关还有可能面向社会征询意见，在审议表决时通常要经过“二读”才能通过，而《违法行为矫治法》密切关系公民的人身权利和自由，密切关系我国社会治安三级制裁体系的调整和重构，因此，它的出台有可能还需要比较长的时间和过程。尚不能期待它来尽快解决制度本身面临的现实问题。相比之下，第二种方案虽然有“头痛医头，脚痛医脚”的嫌疑，但是它面对现实，确实能解决实际问题，而且可以通过不太复杂的立法活动，比如修改《人民检察院组织法》，增设检察机关对行政矫治措施的法律监督权的形式得以实现，不失为明智之举。同时，也可为《违法行为矫治法》的最终出台积累宝贵的实践经验。
