行政任务变迁下的行政组织法改革
郑春燕
【摘要】公共行政改革的效能革新目标，在法治范围内更好地促进了行政任务的实现，成为勾勒行政组织法理论的主线。而行政组织法学的分析框架，除应修正过去涉及的行政组织类型、中央与地方分权、行政机关编制、
公务员法等传统内容外，更应考虑纳入外部竞争机制、整体运作模式、财政自主权、工作人员激励机制、任务、权限、责任三位一体的结构与监督等相关要素。行政组织法的改革，蕴含着行政法基础理论变革的新契机。
【关键词】行政任务；行政效能；行政组织；分析框架
【全文】
一、 引言：公共行政改革的中国潮
从20世纪80年代开始，围绕管理职能、管理方式、运行机制、自身管理等问题，西方国家掀起了一场规模空前的“政府再造”运动。中国也无可避免地卷入了这场声势浩大的公共行政改革浪潮之中。改革开放前形成的政治、经济、意识形态高度重叠的“总体性社会”[1]被打破，富有中国特色的、功能多元化的单位制度开始瓦解。行政机关、事业单位、企业单位，通过转移非专业性的社会服务功能，如医疗和退休保险以及后勤保障服务等，逐步实现了单位组织功能分化的目标。但是，改制后的企业、事业单位仍然承担着相当一部分行政任务。[2]另一方面，传统科层制的行政机关也致力于自身的机构改革，以各种机构精简的“瘦身”运动和绩效提升的革新方案，应对日趋繁重和多元的行政任务。其中，行政机关的组织形式创新，是此次机构改革的重心，行政机关法人化、独立机关的添列，甚至由国家直接设立承担行政任务的私法组织，已成为我国和西方国家共同面临的发展趋势。与此同时，在上述行政组织形式之外，以企业化模式运作的私人，以及大量涌现的非政府组织，包括最初的社会团体和新近的民间组织，也在以独立负责、合作行政、参与程序等各种形式，分担着行政任务。
相较于公共行政改革实践的如火如荼，行政组织法学的理论探索与制度设计，就显得滞后与薄弱。尤其在行政组织法理论尚未整理出中国单位制度清晰脉络的情况下，又要匆忙陷阵于公共行政改革浪潮带来的冲击，两者间的关系如何协调，确是当下行政组织法学研究不可回避的难题。鉴于此番公共行政改革最终定位于全面达成政府目标的效能革新，[3]在法治范围内更好地促进行政任务的实现而非单纯地提高行政效率，应成为勾勒行政组织法理论的主线。而行政组织法学的分析框架，除应修正过去涉及的行政组织类型、中央与地方分权、行政机关编制、公务员法等传统内容外，更应将外部竞争机制、整体运作模式、财政自主权、工作人员激励机制、任务、权限、责任三位一体的结构与监督等相关要素纳入射程。行政组织法的改革进路，在某种意义上正是对传统行政法学以行政行为类型为核心的研究思路的反思。行政组织法的理论变革，是撬动行政法基础理论前行的重要支点。
