只有综合南京政府时期的宪法、土地法关于土地所有权的规定，才能把握这一时期土地所有权的整体面貌。按当时的法律体系，土地所有权可分三个层次：
第一，土地权属的最高层次是土地公有或全民所有。即土地属于“国民全体”或“人民全体”。但是，“人民”不可能以总体的形式行使其土地所有权。所以，这个最高层次只具备一种观念价值，没有操作性。它是一种理论抽象，但为第二层次提供了合法性。
第二，土地政府所有权。这个所有权是全民所有权的逻辑延伸。表面上，按照土地法第10条后段的规定：“私有土地之所有权消灭者，为国有土地。”国有土地似乎是排在私有土地之后的。但政府既然依据民国宪法“得照价收买”私人土地所有权，那么，政府其实又具有凌驾于私人所有权之上的权力。这种权利的依据从何而来，较为合理的理由只能是，政府是“全民土地所有权”的代表人。
第三，土地个人所有权。这是按照民法上引条文而形成的。
这个土地所有权层次的特殊之处反映在：
首先，尽管传统民法典中所有权主体也可同时为国家和个人，但国家所有权和个人所有权是平行的关系，没有孰先孰后。而南京政府的土地所有权体系，允许国家所有权在效力上优先于个人所有权，这具体体现在政府可用收买的形式消灭个人土地所有权，而个人对这种收买没有抗辩能力。
其次，如果把这个体系与近代其他民法典文本比较，还会发现一些不同。先来看大清民律草案关于土地所有权的规定。该法第989条是关于“无主地”的规定：“无主地属国库所有。但淤浅、洲渚、涸河及冲断地所有权之取得，另以法令定之。”该条的“立法理由”谓：“谨按，尚未属于私人所有之土地，应属国库。不得以为无主物，而许人先占，群起争夺，有害秩序。”又，该法第1025条规定：“不动产所有权之消灭由于抛弃者，因登记始生效力。”紧接着第1026条第1项规定：“前条不动产，其先占之权利专属于国库。”该条第2项规定：“前项不动产国库以所有人名义登记者，取得其所有权。”民国民律草案的规定与大清民律草案相当。[12]只是民国民律草案把该条作为“不动产所有权”的第一条，更加突出了该条的地位。另外，民国民律草案也有类似大清民律草案中关于土地所有权抛弃后有国库登记取得的规定，不赘。
大清民律草案和民国民律草案关于土地所有权的规定，只有两个层次：
首先，个人土地所有权。大清民律草案第989条的“立法理由”显示了一个不言而明的假定，即国内土地已经处于私人占有状态，“无主地”只是特殊现象。为避免“无主地”引起争夺，以“国库”作为所有人，限制“无主地”的先占。
其次，国库所有权。“无主地”和私人“抛弃土地所有权”时，土地归属于国库。国库只是对私人土地的一种补充。
清末民初的所有权体系与南京政府时期相比，有着本质的区别。清政府和民国北京政府都不是“革命论”的崇奉者，他们把自己当成是从上一时代延续过来的政权。所以，这些民法草案着眼于维持土地占有现状。但南京政府以“革命”的意识形态先行，宗旨是打造一个全新的国家，其首要任务即是对土地重新定性。法律是贯彻国民党建国理想的手段，如果在土地问题上不加反映，则丧失了立国之合法性。
说到国民党建国理想，不得不提到孙中山的《建国大纲》。[13]而民国宪法关于政府“得收买土地”的规定，就是贯彻《建国大纲》第10条：“每县开创之时，必须先规定全县私有土地之价，其法由地主自报之，地方政府则照价征税，并可随时照价收买。自此次报价之后，若土地因政治之改良，社会之进步而增加者，则其利益为全县人民所共享，而原主不得而私之。”[14]这里政府“可随时照价收买”私有土地之政策，与孙中山的“民生主义”完全吻合。“民生主义”主要是指“平均地权”和“节制资本”两项政策。孙中山的“三民主义”演讲稿中讲到“平均地权”时，主要是讲政府照地价征税和照地价收买。地价的确定，是以地主自己申报为准。为什么不怕地主隐瞒土地的真实价值呢？他说：
但是政府如果定了两种条例，一方面照价抽税，一方面又可以照价收买。那么地主把十万元的地皮，只报一万元，他骗了政府九百元的税，自然是占便宜；如果政府照一万元的价钱去收买那块地皮，他便要失去九万元的地，这就是大大的吃亏。所以照我的办法，地主如果以多报少，他一定怕政府要照价收买，吃地价的亏；如果以少报多，他又怕政府要照地价抽税，吃重税的亏。在利害两方面互相比较，他一定不情愿多报，也不情愿少报，要定一个折中的价值，把实在的市价报告到政府。地主既是报折中的市价，那么政府和地主自然是两不吃亏。[15]
这段话已经充分体现了政府可以“随时照价收买”的思想。孙中山似乎从未考虑过，如果私人不同意政府收买该怎么办？在他眼里，私人对国家收买土地的意志是没有权利说“不”的。但我们要问，当政府可以随时照价收买私人的土地所有权，私人却不能说“不”时，私人手中的土地权利还是所有权吗？按照民国民法典第765条的规定：所有人“得自由使用、收益、处分其所有物”。但是，按照孙中山“平均地权”主张，一方面，政府可以随时收买私人土地，这是侵害土地所有权的处分权能；另一方面，按照孙中山的的设想，政府可以把涨高的地价“完全归为公有”[16]，则是侵害土地所有权的收益权能。
可见，民国宪法第143条1项的出台不是偶然的事情。实际上，在1936年由立法院通过的《五五宪草》中，并没有民国宪法第143条1项的“政府并得照价收买”字样。《五五宪草》第117条第1项规定：“中华民国领域内之土地，属于国民全体，其经人民依法律取得的所有权，其所有权受法律之保障及限制。”第2项规定：“国家对于人民取得所有权之土地，得按照土地所有权人申报，或政府估定之地价，依法律征税或征收之。”[17]如果按照《五五宪草》的规定，国家对于土地所有权只是有权按照地价征税，虽然同样设定了“全民土地所有权”，但这个“全民土地所有权”真是虚设的。
那么，才10余年的时间，南京政府的态度何以发生了巨大改变呢？事实上，当国民大会代表讨论民国宪法草案时，已倾向于否定《五五宪草》关于“国民经济”的该项条文，理由是它没有彻底贯彻孙中山的民生主义。有的代表提出：“我们宪法中也一定要有限制私有财产的条文。宪草第138条规定：‘国民经济应以民生主义为基本原则’。民生主义原有限制私有财产的作用，但如此规定过于抽象，且与其他有关国民经济条文颇不一致。”[18]张宝慈则认为：
在一百三十八条后应添加一条，其条文为：‘中华民国之土地为全体人民所公有，非依法律不得自由买卖。’理由：1、保障民生主义土地政策之实现；2、避免国内资本对土地买卖之投机，影响工业发展；3、保障小农土地不受高地价之压迫。”，“地价一定要无止已的高涨，而自耕农和佃农，一定要受到高地价的压迫，而致自耕农无力购田，佃农无力付租，则‘耕者有其田’的目的必无以达成，所以本席认为，除应在宪法上要明确地规定土地公有以外，更要依法限制自由买卖，以防止土地买卖的投机影响地价压迫小农。并亦不失保障过去所有权，而杜绝未来土地再继续自由买卖，土地集中于私人的占有，而划一民生主义土地公有的新时代。[19]
还有的代表则提出限制地价的方法：“应规定各乡镇保甲，设立地价议定委员会，而以半数佃农组织之。其该委员会不能决定之地价，由政府机关仲裁决定。”[20]有代表甚至提出应废除土地所有权，收回私人土地，实行彻底的土地国有制。如焦易堂等22人提案：“国父中山先生高瞻远瞩，早已提出平均地权之主张，未能切实推行，以致土地问题，日趋严重。”故提出具体办法为：“一、下令全国土地一律收为国有，废除已往私有制度，重新分配。二、计丁授田，即按其人口授田亩，以实现‘耕者有其田’之理想。”[21]又罗大凡等36人提案：“或径直截了当，将土地收归国有，平均分配，立即实现总理耕者有其田之土地政策”，“由政府发行土地债券，收买地主之所有土地权证。”[22]但也有代表提出：“然考民生主义，并不废止私有财产权，该原条所谓限制之，保护之，划做双方之合理规范，宁不允当。”[23]
