现行宅基地使用权制度的困境与出路
曹泮天
【摘要】现行宅基地使用权制度背离了统筹城乡发展的战略目标，其缘由是现行宅基地使用权制度本身存在着权利困境、价值困境及功能困境。要破除困境从而使其适应统筹城乡发展的战略，就必须重构宅基地使用权制度，重点是彰显宅基地使用权的物权属性，并构建起宅基地使用权流转机制。
【关键词】宅基地使用权；困境；流转机制
【全文】
在统筹城乡发展的时代背景下，现行宅基地使用权制度已很难适应城乡一体化发展的历史进程，其缘由是现行宅基地使用权制度本身存在着一定的困境。本文试图从理论上厘清现行宅基地使用权制度所存在着的困境，并寻求走出困境且适应时代发展的出路。
一、宅基地使用权制度的困境
从制度的角度分析，现行宅基地使用权制度的困境主要表现在以下三个方面：
（一）权利困境：私权与公权的博弈
按照物权法的架构，宅基地使用权是作为一种用益物权而存在的，其本质上应该被理解为一种私权。因为，从某种意义上来说，物权即私权，物权法本质上就是一部关涉私人财产之权利的法律。作为私权，其“核心要素在于权利人依其自由意志自由行使权利以实现利益。”{1}物权法把宅基地使用权确定为用益物权，原本意义上是为了确认宅基地使用权人的权利，从而为宅基地使用权人行使权利、保障权利人的利益提供法律依据。然而，物权法对宅基地使用权的确认却是不完全的、不充分的，甚至在内容上主要规定的是如何对宅基地使用权人的权利进行限制。
在现行的法律制度框架内，宅基地使用权并非完全意义上的私权。根据物权法第152条的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，然而却没有规定收益、处分的权利，因而是一种权能不完整的用益物权。另外，物权法第153条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。而《土地管理法》等有关法律法规是禁止宅基地使用权自由流转的，充其量是只能在集体经济组织内部流转。按照经济学的一般认知，一个完整的私人产权至少应包括排他的使用权、收益的独享权及自由的转让权等三项基本内容。依此逻辑，现行宅基地使用权不具备自由的可转让性，其不能被认为是一项完整的私人产权。对于私人产权而言，可转让性具有非常重大的意义。因为，如果法律制度确实把产权界定清晰了，但同时却又禁止产权持有人不可转让其产权的话，那么该产权注定不能在使用上充分发挥其潜能，甚或可以说，这样的产权制度等于没有产权。就不完整的宅基地使用权而言，其最直接的后果就是严重减损农民对宅基地的投资激励，土地资源配置的低效率也就不可避免。现实中农民不乏抛弃房屋，任其坍塌，以致形成“空心村”的景象就是最为生动的例证。另外，在法学视野下，一项完整的私权，权利人理应该具有占有、使用、收益及处分的权能。然而，现行宅基地使用权的权能是不完整的，因为法律禁止宅基地使用权自由处分。所以，不管是从经济学的认知上，还是法学的解读上，现行宅基地使用权都无法理解为一种典型意义上的私权。
