在论述之前首先有必要对《办法》的制定背景做一个简要的介绍，因为这一背景构成了权力运作的场域，在相当大程度上影响了权力的运作。《办法》出台之前，诉讼费用主要是由1989年制定的《人民法院诉讼收费办法》、1992年最高人民法院制定的《关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》中诉讼费用一章、1999年最高人民法院制定的《<人民法院诉讼收费办法＞补充规定》以及最高人民法院的一些答复来调整的。但近年来，关于修改有关规定的呼声日渐高涨，究其原因主要有以下几个方面：《人民法院诉讼收费办法》制定时的依据《民事诉讼法（试行）》因1991年《民事诉讼法》的实施而废止；《行政诉讼法》虽已颁布但尚未实施生效；原有规定中“实际支出的费用”、“其他诉讼费用”等规定过于含糊，为法院乱收费提供了依据；诉讼费用征收标准过高，老百姓打不起官司。在司法实践层面，虽然关于法院“收支两条线”已有明文规定，并且中央财政对地方法院有明确的司法补助，但在司法实践中仍然普遍存在着两种近乎矛盾的情况。一方面，部分法院利用诉讼费用乱收费现象十分严重，法院已经不再是通常意义上中立的、与社会生活保持一定距离的、超然于纷争之外守卫正义的主体，而是与其他市场经济主体一样，将追求经济利益作为其目标之一，具有的独立利益，并在一定程度上制造着不正义。这样，法院不仅不可能实现司法公正，反而可能失去了追求司法公正的动力和内在需求。另一方面，诉讼费用是不少法院尤其是欠发达地区的基层和中级法院维持正常运转经费的主要来源，法院为解决粮草问题，又不得不“良性违法”，同样在一定程度上制造着不正义。无论是哪一种情况，甚至是两种兼而有之，都会影响到“当事人诉权的实现”、“诉讼制度功能的发挥”以及“司法公正和廉洁”{4}。
在上述两难境地下，推进司法改革之一的诉讼费用改革，其难度和面临的阻力可想而知。为此，2005年中央决定由国务院负责制定诉讼费用办法，国务院将具体工作交国务院法制办负责，最高人民法院作为相关部门也参与到制定的过程中。这样，在我国诉讼费用制定的具体场景中，就存在中央、最高人民法院、国务院三个不同的权力主体，三者之间形成了看上去不复杂实际却十分微妙的权力关系。理论上，三者之间的权力关系比较明确，中央领导最高人民法院和国务院，最高人民法院和国务院属平级单位，无隶属关系，都接受中央的领导。立法实践中，三者运用不同的权力，相互影响和作用进而促成《办法》的出台，并最终影响甚至决定了法律的样貌。
