从国外一些国家的立法历程来看，美国的食品安全立法，在20世纪初发展起来，其背景是一部纪实小说—《丛林》(The Jungle)揭露了当时芝加哥屠宰场操作间令人作呕的污秽场面。美国对食品安全立法规制至今已经有百馀年的历史，而中国食品安全问题的发生和规制不过短短十年，但人们对食品安全的要求已经与欧美国家一般严格，甚至更为严格。
二、中国食品安全问题的四个层次
在上述背景下，中国的食品安全问题可以从四个方面去理解：
第一，中国的贫困人口加上未来的新生儿，数量在3亿左右，这些人的「吃饱」问题如何解决？这个问题归根结底是经济力。下面以国内某着名奶制品企业为例，进行数据上的分析：该企业於1999年建厂，当年的产值是4000多万元，现在则达到了二三百亿元。在1999年时，买入一头奶牛的价格是2700元，视为固定资产投入，到 2002年买入一头奶牛则需要15,000元，2003年一头奶牛的价格涨到22,000元。而无论是什麽时候以什麽价格买入的奶牛，产奶的期间都是7—9年。随着饲料价格的上涨（大约一年涨1000多元），兽医出诊费用的增长（几乎涨了上千倍），奶价并没有相应地有太大的增长，那麽，在这样的情形下，以脱贫致富为目的买入奶牛的农民要如何收回这个固定资产投入？於是，便出现了在奶中掺水、加三聚氰胺等不法行为。从这个角度来说，保证食品安全，重要的一点就是统筹城乡发展，让农民富裕起来。
第二，中国有大概5亿人口的「吃好」问题需要解决，这部分人属於刚吃饱饭，但「菜篮子」还需要＊富起来。
前两个方面都属於营养安全的范畴，即不能让国民营养缺乏，或营养不合理。
第三，与前两个方面不同，中国有6亿人属於「吃坏」的范畴。中国有9000万糖尿病人，高血糖、高血脂的人数也是上亿，近10％的儿童患有肥胖症（城市儿童肥胖症的的比例更是超过15％）。这部分人的情形是营养不安全、营养过剩，这又要如何解决？
第四，全国13多亿人乃至全球66亿人都面对的问题—食品的卫生安全。食品中是否存在污染，重金属含量是否超标，是否有沙门氏菌等微生物污染、食源性疾病等生物污染、物理污染和化学污染？这都是人们担心的问题。
以上四个层面，毫无疑问，是需要监管的，而且一个部门是无法管理好这麽多问题的，那麽多个部门去监管，怎麽管？这是一个值得讨论的问题。
