政策执行失真性问题反映的是“条条”分割的问题。条条分割根源于层级利益的非一致性。高层政策制定者追求的是整体利益，但地方政策执行者代表的是区域局部乃至个人的利益，因而政策制定者与执行者可能在政策上存在利益的差别。这就有可能在政策的制定与执行之间出现一个“过滤”机制。下级执行者对上级政策往往以自己的利益损益值作为对策参量，得益愈多，愈乐于执行；受损愈多，则不乐于执行，乃至抵制、变换，表现出观望、等待、敷衍等态度。由于上下级之间的条条关系，这一“过滤”机制一般不允许发生作用，特别是指示型政策[30]的执行，当指示性通知发出以后，下级机关必须严格贯彻执行，不允许抵抗或拖拉或打折扣，否则，就要受到相应的惩处。但区域政策执行者可通过对政策文本的解读，从中寻找到一些较弹性的部分进行“灵活”的解读，为政策的变动和修订提供了可资利用的机会，以尽可能地维护局部区域乃至个人的自身利益。
在公共政策的层级性执行方面，西方国家也常面临层级性治理困境[31]。从纵向结构上看，在美国，存在联邦、州和地方政府三个层级。政府间关系直接影响了公共政策的实施。例如，1972年《社会保障修正案》第20条要求为那些贫穷的工薪族妈妈提供日托服务。这些服务由华盛顿的社会保障管理局资助，但由州和地方政府执行。为了使这些穷孩子获得由联邦政府支持的日托服务，社会保障管理局必须向地方政府提供对这一项目的资助。但是这笔资金必须流经州政府，然后将资助的钱转给地方政府。但是不少地方政府并不直接提供日托服务，而是与给私营部门签订合同，让它们提供日托服务，这样一来，就造成地方政府监控服务标准和合同因各州而异，加上党派政治的因素，当地方政府与联邦政府分属不同的党派时，往往又产生不同的政策重点，导致执行一些与联邦政府的期望不同的项目。[32]
对于因条条分割导致政策失真带来的负面影响，需要进行层级性治理。在中国，层级性治理的关键在于纵向上“依靠党委”的高位推动和中间层级的协调。（见图1）
就我国的政治生态而言，党是总揽全局的， 是领导政府的。党的领导在国家公共权力方面是通过制度性的安排，科学执掌国家的立法权、司法权和行政权来加以体现和反映的。许多公共政策的最初是在党代表的报告或文件首先提出，反映了党的社会、政治、经济以及民生理念。发端于农村基层的“洪田村林改”[33]很快成为全国性的集体林权制度改革，充分说明了党是这项重大改革政策的动力源，是政策的设计者和引领者。
中间层级包括省、市、县三个层级。省委省政府是当代中国最高一级地方党政机关，在国家政治生活中处于非常重要的地位，因此，它在层级性治理中发挥关键的作用。省委是一个省的实际最高领导机关，省委书记是一个省的第一把手。省委主要负责制定并实施一个省的大政方针，主要组成部门有省纪委、省政法委、组织部、宣传部等。省委实现领导的一个重要方式是召开常委会、省委全会，制定各类大的政策，并要求有关部门执行；另一个重要方式就是任命干部。2000年之后，我国的政治体制度采用省委书记兼省人大主任的方式，通过人大的监督来实现对省政府工作的监督。省委直接受党中央的领导，是代表中央统领地方党政系统正常运作的核心力量。而省政府是一个省的最高行政机关，在工作中更侧重于经济工作，省政府组成部门有发展改革委、财政、交通、建设、农林水、教科文卫、公安、劳动、环保等厅局。省政府的权力更实际一些。在从事经济现代化建设的过程中，省级政府是所辖区域的政治中心和经济统帅，是实现中央集中宏观调控与地方分散管理相结合的中介。政策改革工作局面复杂，任务繁重。省委省政府在政策执行过程中往往要进行召开多次会议，不断地动员各级干部认真领会党中央和国务院的指示精神，保证省级政策精神与中央保持一致。
县委和县政府是党和国家政权的缩影，它在层级性治理中的战略意义也是十分重大的。从中央到乡镇这五级党政中，县委县政府设置除了没有外交、军事部门外，中央政权所具有的建制县级政权大致都有。县处于国家与社会相连接的关键位置，它是自上而下的意志贯彻与自下而上的意志表达的汇集点，是国家与社会的联结点。中国的县规模适度，既能够进行自主的长远战略规划，又能够与民公保持密切的接触和沟通，并在控制自身政策的变形度方面具备一定的优势。同时，从我国政权体系内部的运转来看，基本上是权力逐级上收、矛盾逐层下递、压力逐层加大，省和市这两个中间层级在一定程度上既不最终承受压力也不直接面对矛盾，于是矛盾与压力都集中交织在县这一级，县级党政的工作能力直接关系到政策精神能否贯彻落实，其作用自然不容低估。而且，任何改革在本质上都是利益重新调整和重新分配，改革政策的实施，必然会触动到一部分人的利益，有可能引发纠纷，县级党政往往还肩负着“维稳”的压力。
从以上分析不难看出，中间层级的三级政权都发挥着各自独有的功能，在这个冗长的行政系列中，要掌握好政策的一致性与灵活性的辩证法，并不是一件容易的事。应当依照我国“职责同构”[34]的机制，理顺纵向政府间的关系。职责同构是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。学者们普遍指出职责同构是政府职能转变不到位、条块矛盾产生的体制性原因。本文无意对“职责同构”的利弊进行回应，但需要考虑的是，我国的“职责同构”体制是在历史中形成的，有一定的必然性和合理性。“职责同构”保证了中央的“权威”，使公共政策能顺着“条条”逐级往下推进。要慎重对“职责同构”体制进行改革或动“手术”。比如集体林权制度改革在贵州省的推进中就遭遇到一些麻烦。在林改之前，贵州省将各地区的林业局与农业局合并，组建农林局，也有区县把林业局与城管局合并，虽然从表面上看合并后是转变政府职能，但是这实际上是两类隶属不同机构的合并，其定位和职能并不完全不同，而且合并后也存在机构磨合和管理归属部门不同等问题；尤其是在具体业务轻重缓急的处理上将存在着很大争议，该省林改进度缓慢，县级林权交易中心受制于体制问题迟迟未能成立，林改配套政策（如政策性森林保险和政策性林权贷款）也推进不利，而国家林业局向下交办的任务，常常找不到对口单位。因此，政策目标的真实性执行有赖于纵向上 “职责同构”体制与中间层级的协调、理顺关系，让省级、市级、县级政权都积极地发挥着各自的优势，推动着政策目标的贯彻落实。
四、多属性治理：块块的分割及其合作策略
多属性治理是指针对公共政策的多属性特点，通过高位推动、信息交流等治理方式，实现部门之间的合作，达至公共政策的有效执行。
（一）“孤岛现象”与合作困境
多属性治理与“孤岛现象”有着紧密的关联。“孤岛现象”是指政府机构间在职能、资源、信息、利益等方面因为不能满足多元组织主体充分整合、及时交流、高效利用的一种状态。合作困境是对“孤岛现象”的一种理性定位。[35] 政府相关部门在执行公共政策时常常面临一个部门的目标与其它部门的目标不一致，在执行中出现一个组织在执行某个项目时，不愿意与其他组织合作，结果出现公共政策的执行中的“孤岛现象”与合作困境。
