由于集体林权制度改革是一项涉及到全国不同层级、不同利益主体的重大公共政策，在中共中央的高位推动下，中央、省、市、县、乡镇五级政府部门的一千多万名干部和工作人员直接或间接地参与到这场改革中。同时，还牵涉到环保、林业、司法、财政、国土、金融等多个部门的利益。因此，以集体林权制度改革这一重大公共政策来透视公共政策执行的中国经验，是具有代表性的。而且，集体林权制度改革案例的是一个领域性案例，它不是单一的事件，其性质、大小和完备程度具备合理性和有效性。因此，选择这样一个复杂性的案例作为本文的经验对象，对验证理论假设和做出一般经验框架阐释，是能够获得方法论上的支持的。
三、层级性治理：条条的分割及其协调策略
在国家级治理场域中，中央制订的公共政策，较之于地方制订的公共政策，往往具有宏观性的特征。国家公共政策在出台之前，因为涉及到多个政策相关部门，需要对这些部门进行协调、均衡，从而导致最终的政策文本往往采取指导性和宏观性的表述。同时，由于国家宏观层面的集体林权制度改革政策设计最终是要落实到一定的场域（地方为中观层面、基层为微观层面），而在这个落实过程中实际上已经转变为一次次的政策再细化和再规划的过程，地方可能会根据自身的地方性知识、[22]特殊性和地区性利益运用自由量裁权对中央政策采取具体化处理，从而形成形态各异的公共政策，也即政策的层级性。层级性可分为真实性执行与失真性执行两种形态。对于政策失真性执行需要进行层级性治理，这是本节分析的出发点。下面以我国集体林权制度改革为例进行分析。
（一）政策创新与政策的真实性执行
从2003年开始试点新一轮农村集体林权制度改革，到2008年在全国范围全面展开，先后有福建、江西、辽宁、浙江、河北、云南、安徽、湖北、重庆、河南、贵州、湖南、四川、陕西、吉林、海南、广东、广西、黑龙江、新疆、山西、甘肃、江苏、青海、内蒙古、西藏、宁夏等省级行政区参与这项工作。笔者通过对二十七个省的集体林权制度改革绩效进行历时性考察发现，在集体林权制度改革过程中，不同区域的省份有不同的林改目标和林改策略。有的区域想通过改革达到农民增收的目标（如福建省、江西省），而有的区域则可能希望通过改革强化其生态保护功能（如西北省份、长江黄河中上游省份）。因此，以“均山到户”为核心的中央林改政策在不同地方的执行风格中会发生一定变化。众所周知，伴随着经济社会的转型，地方治理已成为一项高度综合性的公共事务，各地的治理不再追求单纯的GDP增长，而是转变为追求经济发展、促进社会和谐、建设生态文明、维护市场秩序等多重目标。因此，各地在推出本地的林改方案时，势必会对中观和微观两个治理场域面临的多项任务进行比较排序，从而使林改政策呈现出“地方性知识”特征。
从中观治理场域来看。各省区域发展水平各异，因而在省级治理层面形成了不同的政策模式。我国林权制度改革要达到的目标是“农民增收（a）、林区和谐（b）、生态良好（c）”，代表着林改所要达到的经济利益、社会效益乃至生态收益。但因各地实际状况存在差异，因此地方政府在执行部署中会做出不同的排序。经济发达地区如广东的排序可能是“林区和谐（b）、生态良好（c）、农民增收（a）”，而经济相对较不发达的地区如江西的排序则可能是“农民增收（a）、林区和谐（b）、生态良好（c）”。这样，目标宏观的中央政策在具体的地方环境中执行，实际上已经转变为一次再规划的过程，地方政府会寻找既能完成上级任务又能在当地取得成效的“地方层级”的公共政策。
从中观治理场域到了微观治理场域过程中，中央政策会历经多次规划，最终落实进入村级场域中，还会进行最后一次规划。调查表明，全国许多村庄已根据村情，发展出了均权到户、均山到组、均山到联户，均山到单户等[23]多种形式。根据村民对于林地资源的在经济上的依赖程度，对依赖性强的地区，原则上实行均山，实现实物意义上的“耕者有其山”，保证农民有安身立命的生产资料，解决农民就业和持续增收问题；对依赖性一般的地区，允许采取多种形式，本着先村内、后村外的原则，首先保证本集体经济组织内部有耕山意愿的农民有山可耕，剩余山林可以对外发包，并通过对外发包收入的分配，使没有耕山意愿的村民也得到一定的经济补偿；对依赖性不强的，经村民民主决议，可以通过公开竞争的方式对外发包，通过发包收益的分配，保证村民享有的权益。这些不同村情的政策得到了当地村民的支持。国家林业局有关负责人也认为，集体林地涉及的利益关系错综复杂，每个村又有不同的实际情况，村民也有不同的想法，如果实行“一刀切”的办法，阻力会很大。对于这样一件惠农利农的好事，就应该根据实际情况，充分尊重民意，尊重历史，实行“一村一策”甚至“一组一策”，由村民自己来决定本村和村民小组的林改方案。[24] 因此，政策创新并不意味着对中央政策精神的背离，运用地方性知识，因地制宜发展出的政策创新，也是对政策的真实执行。
（二）政策的失真性执行与层级性治理
政策执行失真是指公共政策在执行过程中出现与政策内容不符、偏离政策目标、违背政策精神的现象。首先，压力型体制下的地方政府并非消极被动的政治行为体，它有着自身相对独立的利益诉求，可以调整其方向或选择抵制。[25] 国家林改政策的初衷是试图将“还山于民”作为新一轮集体林产权安排的原则和目标，但在20世纪林业“三定”之后，集体林区森林产权结构发生了多种形式的变动，包括集体统一经营、股份合作经营、家庭承包经营以及经营权招投标等。[26]如果“均山到户”的话，势必会打乱原有的多元化产权格局，涉及地方上不同的利益主体，所以地方政府就会寻找契合自身利益和适合本地特点的具体承包方式。在压力型的体制之下，面对来自中央作为政治任务的集体林权制度改革，地方政府不得不扮演两种角色，在“完美行政”[27]和“地方利益代表者”中进行相机修正，以致集体林改政策在贯彻执行过程中难免出现了失真性问题。林改中政策执行失真性的表现有替换政策、抵制政策、敷衍政策、架空政策、截留政策、损缺政策和附加政策等。[28]
替换政策是指在执行政策的过程中“偷梁换柱”，使政策执行从表面上看是与原政策相一致的，而事实却背离了原政策的精神内容，比如有的地区打着建设生态省的旗号，将林改工作替换成植树造林的工作。抵制政策是指政策执行者刻意不执行或变相不执行中央或上级政策的行为。由于林改触及到村干部、林业及相关部门的利益，同时，处在第一线的基层政府要承担林改可能引发的维稳问题，所以林改一开始在很多地方遭到抵制。敷衍政策是指政策执行者在执行中做表面文章，即在执行时只是制定象征性的执行计划和措施，或者执行起来虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责。如有的地方将林改一次性“活立木买卖”或“青山买卖”的方式，并未落实“均山”政策，不仅工作粗放，也有敷衍了事之嫌，反而容易酿成新的矛盾。架空政策是指在政策的执行过程中，对政策内容仅仅停留在宣传上，实际上并没有制定出可操作的具体措施。有的地方执行过程中始终停留在宣传发动和调查摸底状态，对政策执行抱着观望的态度，还有的地方片面强调地方的特殊性而架空政策。截留政策是指公共政策在自上而下的传递过程中，执行主体将政策中途截留，使政策的精神和内容不能传达到目标群体和利益相关人的一种政策执行失真行为。损缺政策是指一个完整的政策在政策执行过程中有关部门或个人掐头去尾按其意志有选择地执行，即坚持对执行者有利的原则。附加政策主要是指政策在执行中附加了不恰当的内容，随意扩大了政策的外延，从而使政策的调控对象、范围、力度和目标超越了公共政策原定的要求。需要指出的是，政策创新与附加政策虽在形式上虽都有别于政策的原貌，但两者在本质上是不一样的。政策创新只是在形式进行创新，但是并不背离政策的基本精神；附加政策则恰恰是背离了政策的基本精神。[29]
