公共政策执行的中国经验
贺东航;孔繁斌
【摘要】国家制订的公共政策需要落实到一定的地方场域，通过政策细化或再规划的过程，才能实现其政策目标，从而形成中央统一性和地方多样性的执行格局，说明公共政策往往具有层级性；同时，任何一项重大的公共政策还具有多属性特征，重大领域的改革政策尤为明显，它同时承载经济、政治、社会、文化和生态等多项任务，其政策目标的实现取决于多部门的合作与配套政策的供给。为防止公共政策在执行中陷入“碎片化”，可运用中国特色制度的高位推动，通过层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等相关手段来解决公共政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实的问题，这在一定意义上即构成了公共政策执行的中国经验。
【关键词】公共政策；中国经验；层级性治理；多属性治理
【全文】
一、问题的提出
文本形态或政府话语体系下的公共政策转化为现实形态的政策目标的过程并不是一个直线的过程。政策目标从中央到地方往往经历政策细化或再规划的过程。从政策的制定到政策面向直接对象的最终执行，其间存在着一定的层级距离，这一距离给政策目标在传递过程出现信息扭曲和偏差提供了机会，导致政策过程在一系列的层级上容易出现差错。如何减少出差错的机会，更有效地执行政策，使政策作为政府对经济社会发展实施宏观调控的杠杆作用得以成功发挥，既是发达国家政府正在探索的课题，也是发展中国家亟待解决的难题。
20世纪70年代中期以来，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势浩大的“执行研究运动”，其兴起以1973年加州大学的普雷斯曼（T.L.Pressman）和韦达夫斯基（A.Wildavsky）的专著《执行——华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》[2]的出版为标志。自此开始，西方国家在政策执行的研究方面逐渐形成三个重要的发展时期[3]。第一代研究的主要特点是偏重政策执行实务、个案研究及坚持自上而下的政策执行研究路径，代表者为普雷斯曼与韦达夫斯基。第一代研究的主要贡献在于强调政策执行与政策目标的实现是一个非直线性关系，其研究对于政策执行的研究具有开拓性意义，也大大拓宽了政策研究的视野。第一代研究被批评的地方在于其囿于小个案的分析，很难从经验分析中概况出普遍性的命题；同时其自上而下的研究路径过多地关注中央行动者的目标和策略，忽视了基层官员的适应策略，也忽视了政府行动的意外结果。
第二代政策执行研究是在对第一代执行研究批评和发展基础之上建立起来的，更加偏重政策执行理论分析框架及模式的建立，主要代表人物是爱德华兹（George C.Edwards Ⅲ）、萨巴蒂尔（Paul Sabatier）、利普斯基（Michael Lipsky）以及C.霍恩（C.E.Van Horn）和D.米特（D.S.Van Meter）。第二代研究的主要观点是强调自下而上的政策执行模式，同时强调政策制定与政策执行功能的互动性、政策执行者与政策制定者的互动与合作。自下而上的研究路径强调应该赋予基层官僚或者地方执行机关自主裁量权、因地制宜地执行政策目标。同时，这一研究路径开始重视对政策过程中的利益相关者的分析。
第三代研究主要试图克服第一代和第二代政策执行研究的弊端，提出更加整合的执行框架。整合型的执行研究路径强调政府机关间的网络关系与政策执行力的表现。就执行机关间的网络结构来看，垂直体系有层级政府间与府际关系的运作；水平关系则有政府部门、民间部门间的伙伴关系的形成。其成功的要件有二：一是关键机关组织能力的强弱；二是机关间伙伴关系沟通协调的好坏。整合型的执行研究路径强调机关间的网络关系，这一点对我们的研究有重要启示。它可以让我们充分看到政策执行的复杂性与动态性。整合型执行研究路途的不足之处在于组织之间的网络分析过于复杂，以至于很难用于解决政策执行中存在的问题。正是因为这一点，整合型执行研究很难被后续研究者所采纳。总体上看，虽然西方政策执行的研究并没有达成广泛的一致，以致出现自上而下与自下而上、实证研究与后实证研究、宏观执行与微观执行之类的研究范式之间的竞争、冲突与争论。但是他们的研究大大地拓展了政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政策执行纳入政策科学的研究领域。
从20世纪90年代中后期起，我国学者对公共政策执行的研究就迅速形成热潮并产生了一批研究成果。中国学者丁煌[4]、景跃进[5]、徐湘林[6]，陈振明[7]较早并系统从事了政策执行的研究。需要指出的是，虽然这一时期的研究已经注意到政策执行研究的重要性，但研究成果主要是作为政策学或政策分析教科书的一个章节，如：郑新立的《现代政策研究全书》、张金马的《政策科学导论》、兰秉洁等的《政策学》、陈庆云的《公共政策分析》、孙光的《现代政策科学》等对公共政策执行做了相关描述。[8] 进入新世纪后，中国学术界系统研究政策执行的专著陆续出版，[9]表明政策执行研究在中国已经逐渐深入。
在这一过程，一些共识性的研究框架逐渐展现出来。中国学者运用“变通”这个社会学味道十足的概念对政策执行做出了类似于欧博文、李连江的选择性政策执行的分析。陈振明认为，政策变通是因人、因时、因事、因地制宜地执行政策的方法，是原则性与灵活性在政策执行过程中的体现。而由刘世定、孙立平等人组成的“制度与结构变迁研究”课题组提出政策变通是“在制度的运作中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行作出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式”[10]。从这一意义上来讲，变通是中性的，甚至是合理的行为。关于政策变通的形式，有不同的说法，陈振明把它归纳为“求神似，去形似”、“不求神似，只求形似”、“既不求神似，也不求形似”三种类型，其中，只有第一种是正确的变通，而其他的则是对政策的歪曲[11]。庄垂生则将政策变通的形式归纳为自定义性政策变通、调整性政策变通、选择性政策变通和歪曲性政策变通四种[12]。刘世定、孙立平等则从变迁的操作形式上把其划分为：重新定义政策概念边界、调整制度安排的组合结构、利用制度约束的空白点、打政策的“擦边球”等[13]。以上的划分方式具有极强的实践性特点。其中刘世定和孙立平对制度变通的分析很有借鉴意义，即制度变通往往会遵从并衔接原有制度原则、细化和具体化原有粗线条的制度安排、通过正式程序中的非正式程序获得变通合法性。[14] 另外一个取得普遍认同的分析框架是利益分析。丁煌、谢炜等人主张在政策执行过程中坚持利益分析的原则。丁煌认为政策执行本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈的过程，政策执行主体的行为从根本上受利益驱动，主体利益矛盾或冲突的客观必然性决定了政策执行阻滞现象发生的现实可能性。谢炜从各个利益层面的博弈进行更加系统的分析，并且提出利益整合的多元化路径。[15]此外，学者们围绕政策执行理论演变、中国领导人的政策执行思想、政策执行的问题、影响因素及对策也都进行了探讨。
