值得注意的是，“9·11”之后，“东突”势力出现内部分化，以“世维会”为代表的温和派宣称坚持以非暴力方式实现其政治诉求。另一部分却向国际恐怖组织靠拢，宣称“圣战”，将袭击对象和目标主要指向我公安民警、武警官兵和政府机构、权力机关，试图淡化暴力恐怖色彩，混淆视听，将其恐怖犯罪行为粉饰为“民族运动”或“民族反抗”，以换取国际社会和同源民族的同情和支持。仅2008年就先后制造了“8 ·4”喀什袭警案、“8·10”库车连环爆炸案、“8·12”疏勒袭击检查站案和“8 · 27”伽师袭警案等，共造成我公安民警、武警战士和政府工作人员多人伤亡。[27]但是，不论其是否以暴力为口号，或者是以非平民为袭击对象，都是“东突”势力在新的反恐形势下的策略调整，目的是取得国际社会的同情，从而争取更大的活动空间，其暴力本性是不会改变的，一旦有合适的机会，仍旧会暴露其本来面目。
3、以制造社会恐怖为目的。恐怖主义活动与普通刑事犯罪的根本区别就在于，前者以“制造人类恐怖气氛、使人类产生公认的生存和信念危机”为目的，以最终实现其政治诉求。“东突”恐怖分子曾宣称有必要通过频繁的暴力活动，使新疆“保持社会的破败景象，如果来了外国人，肮脏的街道、残破的桥梁、贫穷的居民区，都将成为声讨殖民统治的证据。”[28]为达到恐怖效果。他们往往在活动的时间、地点以及针对的人群方面做特别的选择。1992年2月5日，恐怖组织在新疆首府乌鲁木齐市30路、52路公共汽车上制造了两起爆炸事件，两辆公共汽车被炸毁，造成3人丧生、23人受伤；1997年2月25日，“东突”恐怖分子制造了乌鲁木齐市2路、10路、44路公共汽车连环爆炸案，炸毁了3辆公共汽车，造成9人死亡，68人伤重。乌鲁木齐“2·5”爆炸案选择在汉族群众欢渡春节的假日，乌鲁木齐“2 · 25”爆炸案则是发生在举国哀悼邓小平逝世的日子。地点都是在人口密集的公共汽车上，并且针对的是一般普通民众，这给全社会造成了极度的恐慌，很长一段时间，市民都不敢乘坐公共汽车。2009年7月5日，发生在乌鲁木齐市的严重打砸抢烧暴力事件，不论是恐怖分子的参加人数、破坏范围、受害群众人数、社会恐惧感的严重程度都明显扩大。恐怖分子数百人在乌鲁木齐人民广场附近游窜，沿途实施打砸抢活动，造成140人死亡，800多人受伤；被毁车辆达260部，其中190部公交车，50多部民用车；受损门面房203间，民房14间，总面积达到56850平方米。全市共有220多处纵火点，有两栋楼房被烧毁。事件发生后近一个星期内，城市被恐怖的阴影所笼罩，部分超市、商场停业或缩短营业时间，许多企事业单位放假并组织单位职工成立防护组织，市民们的生产、生活秩序受到严重干扰。[29]
事实胜于雄辩，“东突”活动的政治性、暴力型以及恐怖性都无可质疑地表明：“东突”问题已不是一般意义上的民族纠纷和宗教问题，而是一种与国际分裂主义和恐怖主义遥相呼应，妄图分裂中国领土、破坏中国主权的恐怖主义和民族分裂主义组织。[30]
三、刑法第249条修改之必要性
冷战后世界面临的一个新的现实是民族主义、宗教原教旨主义等意识形态重新崛起，经济全球化加速使得国际恐怖主义更加猖獗。“东突”恐怖活动不仅关涉我国内部的民族关系和国家安全，更成为国际恐怖主义活动中不可分割的一部分，这就对我国国内的刑事立法提出了更高要求。
（一）刑法第249条之立法背景
我国刑法1997年修订时，第249条规定了煽动民族仇恨、民族歧视罪，其立法依据主要是：一是鉴于我国当前存在的不利于民族关系发展、特别是不利于民族团结局面的一些社会因素；主要是指：（1）大民族和地方民族主义在一定条件下容易导致民族歧视和民族仇恨；（2）民族分裂势力往往通过煽动民族歧视和仇恨的手段危害国家；（3）境外反华势力往往打着“宗教”和“民族”的旗号，煽动民族歧视和仇恨，企图“分化”和“西化”中国。二是把1982年宪法的有关原则规定进行刑事法律方面的具体化和规范化。宪法第4条规定：“禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”，“维护和发展各民族的平等、团结、互助关系”。民族平等是民族团结的前提条件，民族团结是民族平等的重要保证。宪法的有关民族规定是在1982年制定的，原刑法是在1979年制定的，所以，新修订的刑法把宪法规定的有关原则形成了相应的刑事法律规范。[31]可见，刑法第249条之规定，在立法当时虽然也考虑了民族分裂活动对民族关系的影响，当还没有上升到维护国家稳定的层面，主要是基于维护和发展我国的社会主义民族关系考虑，这与现在社会情势严重脱节。
