我国作为单一制国家,中央与地方的关系一直是国家治理中的关键。新中国成立以来长期实行的集权模式在改革开放之后逐渐被分权模式所取代。从1994年税制改革开始确立分税制以来,在国民收入分配领域,中央与地方的财政分权成为影响收入分配效果的一个关键因素。从财政学研究的结果来看,其中存在的问题主要是,中央财政占全部财政收入的比重过高,地方政府财力严重不足,中央转移支付占地方财政支出比重过大。这样的收入结构和转移支付的支出结构必然会抵消分税制的实施效果。财税法学的研究发现,实行分税制以来,中央与地方一直就财税关系进行着利益的博弈。这种博弈表现为财权逐渐上收而事权逐渐下放的过程,并导致财权与事权的不相适应的结果。其实,财权和事权的关系在财税法上可以归结为权力与义务的关系。所谓财权即财政收支的决定权,而事权则是一种向社会提供公共产品的义务。从分配正义的要求来看,权力和义务这两种法律资源在中央与地方之间应该获得公平的配置,即权力大者义务也多,权力小者义务则少。在我国,一方面,中央与地方政府间事权与财政支出责任划分不够清晰,另一方面,财政的收益权和财政立法权主要集中于中央,而政府间转移支付均等化程度又较低,这使得我国中央与地方财政关系处于失衡状态。由此带来的一个直接后果便是地方政府的财政压力及其引发的不规范收入,如地方政府变相发债、“土地财政”等问题。
中央与地方的财税关系属于财税法学上的财政权纵向配置问题。理想的财政权纵向配置应该遵循适度分权、事权与财权相结合、兼顾效率与公平的原则。在制度安排上,应该由财政收支划分法和转移支付法等制度来协调配合。财政收支划分法主要解决中央与地方的财政收支权限问题,它不仅关系到各级政府在整个国家政权机关体系中的地位,甚至关系到地方自治与国家结构、国家体制等根本性问题。对此,仅在《预算法》第19条和国务院颁布的行政规章中有所涉及,但是这些简单的规定无法实现对财政权划分进行系统、全面的规范。中央与地方之间收入支出的划分以及财政利益分配的权利完全掌握在中央政府手中,而且分配标准不明确、程序不完备、价值不明朗,地方财政自主权受到很大的限制。一些基层地方政府因为财力有限,连最基本的公共服务都无法提供,地区间财力失衡的现象比较严重。在财政收支划分的基础上,还需要规范的转移支付制度。这是因为无论从理论上还是技术上,中央与地方之间的财权的划分仍然会存在不足,无法完全达到恰当与合理的地步,难以实现效率与公平的兼顾的正义价值。因此,财政转移支付制度就成为弥补上述不足的必要制度。在财政转移支付领域中,目前我国并没有统一的法律规范对其加以规制。从制度比较的视野来看,各国的财政转移支付制度一般都具有较高的层级和效力,而我国中央与地方支付间的财政转移支付的依据主要是由财政部颁布的部门规章。如此低层次的立法带来的问题是转移支付的随意性和不规范性。这也是导致收入分配不公平的原因之一。此外,我国现行的政府间财政转移支付制度仍然延续了旧体制的分配格局,无法实现地区间财力的平衡。可见,我国的财政转移支付在形式上难以满足财政法定主义本身的要求,在实体上难以发挥调节地区间财力差距的作用,在价值上更难以实现分配正义。