无论是考察权力的属性还是特征,我国的检察机关都属于司法机关,它所行使的检察监督都具有司法性。
三、我国检察监督的突破与创新
我国检察监督的政治性决定了检察监督在国家权力体系中不可或缺的重要地位,只能加强不能弱化;检察机关的司法性要求检察机关必须按照法律规定的职权和程序,客观公正适用法律、解决社会纠纷,捍卫社会公平与正义。遗憾的是,近年来检察机关的法律监督,无论在理论上还是司法实践中都遇到了困境,取消检察机关法律监督的主张日益高涨,司法实践中检察监督的效果也难如人意,如检察机关在进行侦查监督时,由于公安机关权力较大,对检察机关的监督常常虚与委蛇,导致检察机关的法律监督难以产生实际效果,公检关系严重错位。加上我国一直没有确立司法审查原则,公安机关滥用强制措施的现象泛滥,“刑讯逼供、非法取证等违法侦查、侵犯人权的现象时有发生,侦查程序的法治化程度较低,犯罪嫌疑人在侦查中的人权受到极大威胁”{10}。面对这些尴尬和乱象,检察机关的法律监督亟待突破与创新,笔者认为,检察监督的具体开展必须顺应我国一元化领导下的政治需求,并坚持司法规律,做到按司法规律的客观要求行使职权。具体说来,检察监督可以大胆尝试司法化的监督模式,以行政权为监督重点,保障审判机关独立审判,在此基础上履行好自身的法律监督职责。
(一)路径突破—检察监督的司法化
众所周知,行政机关需要主动行使行政权解决复杂多变的社会问题,行政权以高效率为目标,具有主动性和单方向性的特征。行政权的单方向性导致权力主体在行政权的运行过程中排除了行政相对人参与的机会,行政相对人的意见无法表达,这种缺少对话的机制欠缺公正性和公平性。因此,在这个意义上,行政权追求的高效率是以牺牲公平、公正等价值为代价的。除此之外,行政化的审批方式将行政相对人排除在外,即使所处理的事项关系当事人切身利益依然如此,“兼听则明,偏听则暗”,这种单方向的审批决定方式的科学性自然难以保证。比较而言,司法权在个案处理时效率相对较低,但当事人在司法裁决模式中可以获得更多的参与机会,借此进行权利的自我主张,如陈述意见、提供证据、互相辩论等,裁决的公正性和公平性更令人信服。而且随着当事人的积极参与,有助于发现案件的事实真相,司法裁决模式的可靠性也要优于行政审批模式,这两方面正是司法裁决模式的优势所在。刑事司法权力的运行直接关乎广大社会民众各项人身、财产等重要权利,对公民影响甚为深远,在安排设计权力时必须慎重,尽可能避免对公民权利造成侵害。检察机关的监督方式在很多方面还停留在行政化的审批模式阶段,笔者认为,我国司法化的裁决模式不应该由审判机关独享,检察机关在法律监督过程中应该推陈出新,大胆探索司法化的法律监督模式。
下面以刑事强制措施中最为严厉的措施—逮捕为例试做说明。按照我国《宪法》和《刑事诉讼法》的规定,我国的逮捕由检察机关批准或法院决定,并由公安机关执行。对公安机关提交检察机关批准逮捕的案件,《刑事诉讼法》第六十六条规定:“公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候,应当写出提请批准逮捕书,连同案卷材料、证据,一并移送同级人民检察院审查批准。必要的时候,人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”第六十七条规定:“人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定。重大案件应当提交检察委员会讨论决定。”根据这两项规定,检察机关是否批准逮捕的依据主要是公安机关提交的“提请批准逮捕书、案卷材料和证据”,这些材料都由公安机关单方面提供,倘若检察机关认为上述“材料”齐全充分,就可以由检察长或检察委员会决定批准逮捕并交由公安机关执行,也就意味着犯罪嫌疑人在之后相当长的时期内将失去人身自由,处于被羁押状态。不难想象,公安机关提交给检察机关申请批准逮捕的书面材料,自然是证成其逮捕主张的材料,有利于公安机关,检察机关很少不予批准。根据古老的自然理论,当公民的某种重要权利面临受到侵害的危险时,他理所当然地有权参与到相关的程序之中。遗憾的是,贯穿整个申请逮捕—批准逮捕—执行逮捕的流程,犯罪嫌疑人丝毫没有获得参与的机会,没有为自己的人身自由进行自我争取的权利。考察检察机关的批捕程序,不难发现,这种单纯审查书面材料的批捕流程实质上是行政化的审批模式,具有典型的单方面性特征。这种模式虽然富有效率,能够及时地把犯罪嫌疑人绳之以法,但是由于缺少犯罪嫌疑人自身的参与,逮捕的公平性、公正性以及合法性都是疑问,这种批捕模式在很大程度上助长了公安机关滥用逮捕、侵犯人权的现象,是我国逮捕率一直居高不下的重要原因,也使得检察机关对公安机关的侦查监督落空。相反,如果检察机关的批捕程序走司法化道路,上述问题或可迎刃而解。在公安机关提请逮捕时,赋予犯罪嫌疑人一方参与的权利,包括辩解的权利以及提供证据的权利等,由检察机关根据公安机关和犯罪嫌疑人各自陈述的意见、提供的证据等予以“裁决”,判定公安机关提请逮捕的要求是否符合条件。在这一司法化的审查模式中,公安机关和犯罪嫌疑人共同参与,有利于检察机关掌握实际情况,辨明是否需要逮捕。上述程序略显拖沓,效率也貌似欠缺,长远来看却有助于提升司法效率,至少错误逮捕的概率和随之引发的司法救济的需求会大大降低。更为重要的是,通过这种模式设计,可以有效制约公安机关滥用逮捕的权力,充分保障犯罪嫌疑人的人权,彰显正当程序的价值,这恰恰是现代司法重要的价值追求。正如国内学者所说:“在法现象的诸种价值形态中,公正与效率一直被视为司法制度设计与运作的基本价值目标,两者既具有不同质的规定性,又有着内在的统一性。”“司法公正与司法效率是相辅相成的,司法制度的构建应当兼顾公正与效率两大价值目标,并且以公正统帅效率,以效率促进公正。”{11}