从土地文件变迁看中国现代国家成长轨迹
——以建国以来中央颁发的土地文件为观察点
施从美
【摘要】文件治理方式是符合目前中国国情的，土地文件治理对中国现代国家成长起着积极作用，主要体现如下：一是中国共产党主要借助土地文件治理的形式来实行国家官僚制的建设和推行其政策主张；二是通过土地文件治理，大大提升国家的汲取能力；三是土地文件的制度化、法治化向社会提供制度安排，直接提高了政权合法性；四是在土地文件变迁的过程中，农村民间组织纷纷出现并发展壮大，国家与农村社会的关系也趋向良性互动，农村公民社会逐渐成长起来。
【关键词】土地文件文件治理；现代国家成长
【全文】
建立现代国家，使中国昂然屹立于世界民族之林，是鸦片战争以降尤其是19世纪末以来中国人孜孜以求的梦想。1949年中国共产党夺取政权，并承担起全面建设现代国家的重任。在现代国家建构过程中，“文件治理”[1]作为中国共产党采用的一种极为重要的治国方式，一直活跃于当代中国政治生活中，其功能巨大，影响广泛。建国后，在广大农村共产党就是采用此种方式推行土地政策的制定和执行的。而土地问题又是中国农村发展过程中的核心问题，土地文件的颁布实施在建国后的各个历史时期呈现出较大的差异性，其治理农村的变迁过程能折射出中国现代国家成长的轨迹。
根据国家建构的相关理论和中国自身的国家建构特点，本文尝试从国家官僚体制建设、国家能力建设、政权合法性建设、公民社会成长等几个方面[2]来考察在土地文件的历史变迁过程中中国现代国家是如何成长的。
一、土地文件变迁中的国家官僚制建设
官员制度的科层化（或官僚化）是迈向国家现代化“明确无误的尺度”。[3]它不仅是现代经济发展和社会分工深化在政治领域中产生的结果，而且充分体现了国家建构的合理化。在1949年至1978年的国家建构时期，国家官僚制的建设与党的建设几乎同步进行。中国共产党主要借助了文件治理的形式来实行国家官僚制的建设和推行其政策主张。声势浩大的农村社会主义改造运动，尤其是人民公社化运动使权力由社会向国家集中。国家成功地实现了对社会经济生活的进一步渗透与控制，并承担着现代化的灌输和社会控制，最终把广大农村社会纳入到国家管理的框架之中。这一切改变了作为临时宪法的《共同纲领》为新中国设计的“由新民主主义过渡到社会主义”原则，也使得新中国民主联合政府之宪政体制为中国共产党的党政体制所置换。[4]此时党政体制的最大特点就是以党代政、党政不分，其实质是政党组织国家化，国家组织政党化，党组织实际扮演了国家机构或政府的角色，行使了直接管理国家事务的政府职能。[5]
