（六）滥诉的预防机制
行政公益诉讼在建立制度保障的同时，应设立制度制约机制，因为“并非所有的诉讼都始于原告的正义感，有无理取闹的诉讼，也有为不义之财的诉讼。而且，并非诉讼件数越多其社会发展程度就越高、市民享受的福利就越优厚。”[48]笔者认为，应建立行政诉前申请程序，即行政公益诉讼原告在向法院提起诉讼以前，应当先向主管机关提出书面申请，主管机关在一定期限内未予答复，或对答复不服，可直接向法院起诉。这一制度存在的目的，一方面给行政机关一个自我纠错的机会，以尽量避免司法程序不必要和不合时宜地干预行政程序；另一方面发挥该程序在抑制原告滥诉方面的作用。在此需要说明的是，行政诉前申请程序不同于诉前复议程序，行政诉前申请程序是公民通过书面告知程序督促行政机关履行义务的一种方式，其设置目的在于给行政机关一个诉前警示，督促其履行义务，从而通过较为经济、简便的方式解决纠纷；而诉前复议程序是“穷尽行政救济原则”的体现。诉前申请程序通常遵循一般的行政程序作出决定，而诉前复议程序则通过准司法的程序作出决定。此外，诉前申请程序在受理期限、审查程序、审查决定的效力等方面与复议程序有明显的不同。
笔者并不赞成在行政公益诉讼中设置诉前复议前置程序，因为，行政诉前申请程序本身属于行政机关的自我复核程序，如果再设置诉前复议程序，行政机关科层式的监督机制往往收效甚微，反而给原告徒增不必要的程序障碍。
六、结束语
在我国，行政公益诉讼作为一把“尚未出鞘的利剑”，其立法瓶颈的突破还有待解决诸多诉讼法技术上的问题。法律发展的历史告诉我们，任何一项健全的制度必然需要坚实的理论作为支撑。中国日渐兴起的公益诉讼，对行政诉讼法的改革和完善提出了新的要求。但是，我国现有的理论积淀以及法治环境是否能够有效承载这一新的制度，需要立法机关根据立法经验，在权衡利弊的基础上作出判断。行政公益诉讼在我国的确立将具有超越“民告官”的里程碑意义，我们怀着谨慎而乐观的心态期待它的到来。
【作者简介】
林莉红，武汉大学法学院博士生导师。马立群，西南政法大学行政法学院讲师。
【参考文献】[1]林莉红：《公益诉讼的含义和范围》，载《法学研究》2006年第6期。
[2]这两个案件都被中央电视台“今日说法”栏目报导和评论。
[3]参见江伟、邵明、陈刚著：《民事诉权研究》，法律出版社，2002年版，第205页；[日]新堂幸司著：《新
民事诉讼法》，林剑峰译，法律出版社2008年版，第208页；[日]高桥宏志著：《
民事诉讼法——制度与理论的深层分析》，林剑锋译，法律出版社2003年版，第216页。
[4]法国作为例外，行政诉讼是围绕旨在确保行政合法行使的撤销诉讼来建构的。而学理界亦将行政撤销诉讼尤其是越权之诉划分为客观诉讼，除了学者对主观诉讼与客观诉讼的定义认识有所差异外，更主要的是法国的行政撤销诉讼的范围与德国、日本以及我国台湾地区有很大的差异。具体请参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第667页以下。
[5]参见蔡志方：《欧陆各国行政诉讼制度发展之沿革与现状》，载《行政救济与行政法学》（一），台湾三民书局1993年版，第3页。
[6]参见[法]狄骥著：《公法的变迁 法律与国家》，郑戈译冷静译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第151页以下。
[7]室井力編：《新現代行政法入門》，法律文化社2005年版，第331页；櫻井敬子、橋本博之：《行政法》，弘文堂2007年版，第251页；宇賀克也：《行政法概說Ⅱ行政救済法》，有斐閣2009年第二版，第9页。
[8]櫻井敬子、橋本博之：《行政法》，弘文堂2007年版，第251页。
[9]林素凤：《日本民众诉讼与我国公益诉讼》，载曾华松大法官古稀祝寿文集编辑委员会编：《论权利保护之理论与实践》，元照出版公司2006年版，第612页。
[10]杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第708页。
[11]《日本行政诉讼案件法》第42条规定：“民众诉讼及机关诉讼，限于在法律规定的情况下，法律所规定者才能够提起。”
[12]《日本行政诉讼案件法》第5条规定：“本法所称的‘民众诉讼’，是指请求纠正国家或公共团体机关的不合法行为的诉讼，以选举人资格或其它无关自己法律利益之资格为条件而提起的诉讼。”《日本行政诉讼案件法》第6条规定：“本法所称的‘机关诉讼’，是指关于国家或公共团体的机关相互之间权限存在与否及有关权限行使纷争的诉讼。”
[13]櫻井敬子、橋本博之：《行政法》，弘文堂2007年版，第251页；
[14]《日本国宪法》第76条规定：“一切司法权，属于最高法院及下级法院。……不得设置特别法院。行政机关，不得进行作为终审的审判。”
[15][日]田中英夫、竹内昭夫着：《私人在法实现中的作用》，李薇译，法律出版社2006年版，第7页。
[16]参见李仁淼：《司法权的观念——由日本客观诉讼与司法权观念之论争，反思我国司法院定位问题》，载翁岳生教授祝寿论文编辑委员会：《当代公法新论》（上），元照出版2002年版，第956页。
[17]参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年11月北京第1版，第719-720页。
[18][日]盐野宏:《行政法》，杨建顺译，姜明安审校,法律出版社1999年版，第439页。
[19]第42条 民众诉讼及机关诉讼，限于在法律规定的情况下，法律所规定者才能够提起。
[20]第43条 在民众诉讼或机关诉讼中，请求撤销处分或裁决时，除第9条及第10条规定外，准用与撤销诉讼有关的规定。2.在民众诉讼或机关诉讼中，请求确认处分或裁决无效，除第36条规定处，准用与确认无效等之诉有关的规定。3.在民众诉讼或机关诉讼中，有关前两款规定的诉讼以外者，除第39条及第40条规定外，准用与当事人诉讼有关的规定。
[21]住民是日语中的固定词组，意指固定在一定区域内居住的国民，既包括居住在城市的居民，也包括居住在乡村的村民。类似于我国的“居民”一词，国内亦有学者翻译为“居民诉讼”。参见：冷罗生：《日本公害诉讼理论与案例评析》，北京：商务印书馆，2005年，第304页。
[22]根据《地方自治法》第242条之2第1之规定，住民诉讼的诉讼对象为以下四类：（一）对监查委员的监查结果或劝告不服；（二）对接受监查委员的劝告后的议会、行政首长及其它的执行机关或公务员所采取的措施不服；（三）监查委员不在法定期间作出监查与劝告；（四）对收到监查委员劝告的议会、行政首长及其它的执行机关或公务员不采取措施的行为不服。
[23]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第151页。
[24]于安：“行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题”，载《法学》2001年第5期。
[25]赵许明：《公益诉讼模式比较与选择》，载《比较法研究》2003年第2期。
[26]胡晓光、向永：《四川阆中：检察院提起环境公益诉讼胜诉》，《检察日报》2003年12月19日；又如广受媒体报导的南阳市检察院诉方城县独树镇工商所国有资产流失案，2007年12月3日方城县法院作出一审判决，认为“原告依法实施法律监督，为维护国有资产不受侵犯的起诉行为是正确的”，并判决“二被告买卖契约无效”。
[27]郄建荣：《社团环境公益行政诉讼第一案立案》，法制日报，2009年7月29日，第006版；刘长：《首例环保公益行政诉讼破冰背后》，民主与法制时报，2009年8月10日，第A04版。该案经过半个小时庭审，原告方撤诉，法院宣布结案——被告方清镇市国土资源局，在开庭前已作出决定，收回此案争议土地的国有土地使用权，全国首例由社团发起的环境公益行政诉讼案就此落下帷幕。
[28]林莉红：《一个神圣的字眼——监督权力的权利》，载《法学评论》2001年第3期。
[29]赵清林：《行政诉讼类型研究》，法律出版社2008年版，第26页。
[30]赵清林：《行政诉讼类型研究》，法律出版社2008年版；章志远：《行政诉讼类型构造研究》，法律出版社2007年版。
[31]陈清秀著：《
行政诉讼法》，元照出版有限公司2009年版，第174-180页。
[32]张文郁著：《权利与救济》（二），元照出版2008年版，第221页。
[33]彭凤至：《论行政诉讼中之团体诉讼——兼论
行政诉讼法第
三十五条之再修正》，载《当代公法新论——翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》（下），台湾元照出版公司2002年版，第104页。
[34]詹凯杰：《论
行政诉讼法上之团体诉讼》，国立中正大学法理学研究所硕士论文，2007年，第113页。
[35]陈清秀著：《
行政诉讼法》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第131页。
[36]奥田昌道、新堂幸司等編集：《岩波判例基本六法》，岩波書店2007年版，第224、225页。
[37]兼子仁著：《行政法学》，岩波書店1997年版，第267、268页。
[38]参见《地方自治法》第242条之2第1款第4项，243条之3。
[39]黄启辉：《印度尼西亚公益诉讼考察报告》，“亚洲国家公益诉讼的理论与实践”会议论文，2009年10月。
[40][法]勒内·达维德著：《当代主要法律体系》，漆竹生译，上海译文出版社1984年版，第2页。
[41]台湾地区《
行政诉讼法》第
9条规定：“人民为维护公益，就无关自已权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限。”第11条规定，行政公益诉讼“依其性质，准用撤销、确认或给付诉讼有关之规定”。
[42]江伟主编：《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社1999年版，第593页。
[43] 《最高人民法院关于执行<
中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第
四十九条第二款规定：原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。
[44]陈翔熙：“‘司法功夫茶’随想”，载《法学家茶座》第十三辑，山东人民出版社2007年版，第66页。
[45]王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第700-701页。根据越权之诉中行政法官对于事实的性质是否审查，以及审查的范围如何，可以区别行政法院对于行政决定实行三种不同的监督：（一）最低程度的监督；（二）一般程度的监督；（3）最大程度的监督。
[46][日]棚赖孝雄著:《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年修订版，第267、272页。
[47][日]棚赖孝雄著:《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年修订版，第284页。
[48]“昆明将建中国首支‘环境公益诉讼救济基金’”，2010年04月07日，中国新闻网，网址：http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2010/04-07/2210400.shtml。最后访问日期：2010年5月15日。
[49][日]田中英夫、竹内昭夫着：《私人在法实现中的作用》，李薇译，法律出版社2006年版，第6页。
