(二)体现了程序的精密性
在益阳市院的双向监督制约机制中,即有正向监督、又有反向监督。一方面,自侦、侦查监督、公诉等部门之间坚持对每一案件实行程序性的正向监督,使案件在立案以后,就同步进入侦查监督、公诉部门的内部监督视野。另一方面,推行上位执法环节对下位执法环节的反向制约。在明确下位执法环节对上位执法环节进行程序性的正向监督的同时,充分利用上位执法环节熟悉案件情况,关注案件处理结果的特点,创新性地推行了上位执法环节对下位执法环节的反向制约监督模式。
正向监督体现了遵循办案进程中的层层检测的办案规律,使在后位程序中能及时纠正上位程序中出现的问题;而反向监督则充分利用上位执法环节熟悉案件情况,关注案件处理结果的特点,使各个环节能够在协作中加强监督。这样的做法,将刑事诉讼中公、检、法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的“配合与制约”原则创造性地运用到检察机关内部监督制约机制中来,实际上使每一个实体问题在检察机关的每一个环节受到多次、反复的检测,但由于检测者都是应当亲历具体案件的办案人员,又不会增加过多的办案成本,使执法在公正与效率之间能够取得合理平衡,通过精密的程序促进执法公正,具有操作性强、便于事后评价的特点,是值得推广的中国式精密执法模式。
(三)体现了监督的有效性
2007年,最高人民检察院印发《检察人员执法过错责任追究条例》,规定对具有执法过错的检察人员应当依照本条例和有关法律、纪律规定追究执法过错责任。其目的是为保证检察人员严格执法、依法办案,维护司法公正。条例所称执法过错,是指检察人员在执法办案活动中故意违反法律和有关规定,或者工作严重不负责任,导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为。条例规定追究执法过错责任,应当根据执法过错责任人的过错事实、情节、后果及态度作出处理。执法过错责任追究制度对于加强检察队伍建设,提高检察人员办案能力和执法水平,都是有力的推进器。
在益阳市院的双向制约机制中,两级院检务督查部门定期或不定期对基层院的案件质量进行抽查考评,同步纳入执法考评和机关科学化管理内容,并将案件质量考评结果量化到每一位执法办案干警。在督查结果的处理上,将所督查案件的考评结果列入执法办案干警的年度考核目标,与业务考核、评比表彰和干部选拔任用等有效结合起来,作为绩效考核、晋职晋级和追究执法过错责任的重要依据,从而增强了案件督查的刚性和权威。
没有责任的监督是柔性的,因而往往是只有义务而没有后果。执法监督制约需要责任机制才能真正落实,益阳市院的双向制约机制将监督的环节和程序具体化,每一个环节的监督主体明确、程序明确、期限明确,便于使用倒查机制发现和认定执法责任,是对执法责任的具体化,从而使执法责任追究能够准确、有效地实现。
三、检察机关内部双向制约机制的局限性
任何一种制度都有可能存在自身的局限性,因而任何一种制度都只是“最不坏”的选择。益阳市检察机关的内部双向制约机制也是一样,这一制度出台以后,同样需要发挥其他配套措施的作用以防止新制度可能带来的消极影响;另一方面,这一机制只是对检察机关监督制约机制的一种形式,不能因此忽视外部监督机制的特别重要的作用。因此,我们应当从以下三个方面认识检察机关内部双向制约机制的局限性,并采取必要的应对措施。
(一)双向制约机制难以监督制约检察长的权力
《人民检察院组织法》第三条规定,检察委员会在检察长主持下,“实行民主集中制”,“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”这是检察委员会制度在“文革”后的重大原则改变,表明实行的是完全的民主集中制。2003年最高人民检察院对《最高人民检察院检察委员会议事规则》进行了第二次修订;2008年2月2日,最高人民检察院第十届检察委员会第九十一次会议审议修订了《人民检察院检察委员会组织条例》(以下简称《条例》)。条例和议事规则作了进一步细化,在会议主持上,还规定“检察长因故不能参加时,可以指定一名副检察长主持”。在出席会议人数上规定,“检察委员会会议必须有全体组成人员过半数出席,才能召开;必须有全体组成人员过半数同意,才能作出决定”。未担任检察委员会委员的院领导成员和内设机构有关负责人可以列席会议。讨论中,如果“委员意见分歧较大的,检察长可以决定不付表决,另行审议”。检察长不同意多数委员意见,若要作出决定,虽然只能保留意见,但还有一项救济措施,《中华人民共和国人民检察院组织法》第三条第二款规定:“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”这样既坚持了少数服从多数原则,又最大限度地尊重了检察长的职权。但这也说明了一个问题,在检察机关内部,检察长在进行民主讨论和表决的前提下,有权间接否决(所谓的“可以决定不付表决”)大多数人的意见,检察长作为首长,具有最终决定权。