图一:2000 - 2004 年人员平均收入明细表 单位:万元
年 度
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人 数
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基本工资 |
奖 金 |
津 贴 |
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总 额 |
人 均 |
总 额 |
人 均 |
总 额 |
人 均 |
年人均总收入 |
2000 |
158 |
93.9 |
0.59 |
35.1 |
0.22 |
45.2 |
0.29 |
1.10 |
2001 |
155 |
117.3 |
0.76 |
55.6 |
0.36 |
45.7 |
0.29 |
1.41 |
2002 |
131 |
130.2 |
0.99 |
122 |
0.93 |
53.2 |
0.41 |
2.33 |
2003 |
137 |
137.1 |
1.0 |
127.2 |
0.93 |
57.9 |
0.42 |
2.35 |
2004 |
131 |
138.6 |
1.06 |
183.4 |
1.4 |
145.0 |
1.11 |
3.57 |
2. 由地方政府履行法院财政保障职能是“司法地方化”的一个重要原因
法院财政权依附于地方，法院所需费用由同级政府财政部门从地方财政统一列支，法院切身利益的实现有赖于同级政府的支持，极易导致法院受制于地方政府，是产生司法地方化现象的一个重要原因。 一方面，地方法院只有与地方政府合作才能正常开展工作，在审判过程中自然会竭尽全力维护本地区的实际利益，从而形成地方保护主义；另一方面本就处于强势地位的地方行政权必然会不断膨胀“， 得寸进尺”，有恃无恐地侵占审判权力领域。[11]就我国目前司法运作的现状来看，地方保护主义和“乱收费”等现象已达到了令广大民众难以接受甚至无法容忍的地步，既严重影响了司法独立，制约了法院审判功能的充分发挥，又在形成统一市场及维护市场有序运转方面给整个国家带来了十分不利的影响，严重阻碍着我国的法治建设进程。原有的司法预算“地方化”制度已经完全不能适应形势发展的需要，有必要对法院资源获取与分配问题重新予以制度安排，为司法权摆脱地方政府的干预提供制度上的保障。
(三) 法院从地方政府获取财政资源的有限性
1.法院从地方政府获得的财政资源相当有限
我国建国初期除了在少数大城市短期地征收过诉讼费外，一直在民事审判中实行完全的公共负担原则，[12]有学者称“建国伊始至1984 年之前，我国曾经历过一个长达30 年之久的诉讼无偿时代。”[13]笔者在该院考察时的发现也证实了这一点。该院一份1973 年恢复人民法庭的请示报告显示，当时除修缮房屋的2650 元预算需财税局拨款解决外，对于还需添置的六张床铺、四张工作桌、五张办公椅和六条长凳，也因无力调剂解决而请求财税局拨款添置。但随着1984 年《人民法院诉讼收费办法(试行) 》的颁布，我国开始进入诉讼有偿时代。由地方政府主要通过公共负担来支撑法院的运转不再成为一种普遍的制度安排，更没有成为一种持续性的现实。相反，法院从地方政府获得足以支撑正常运转的财政资源的可能性越来越低，比例越来越小。似乎问题从一个极端走到了另外一个极端。从20 世纪90 年代开始，各级政府对法院的财政保障普遍不力，法院财政困难早已为政界、学界及社会各界所共知。[14]尤其是在人员经费、办案经费、基建经费和基本执法条件等方面仍面临着非常困难的状况。截止到2002 年，全国法院拖欠工资共计9.9 亿元；欠报差旅费1.95 亿元、医疗费1.26 亿元；办案经费每年实际需要64亿元，财政预算安排和预算外补贴22.7 亿元，缺口为41.3 亿元；“两庭”建设等基建工程欠款共计142.3亿元；一些贫困地区法院基本执法条件尚不具备，法庭、车辆和基本装备都很缺乏。大多数法院的现代化办公设备及网络设备等都还是空白。[15]据全国人大代表古兆圣调查、统计，全国欠发工资的法院达到1423 个，占全国法院总数的39.98 %；欠发工资月累计达到5536 个月，欠发工资总额达2.29 亿元；欠发工资的人数122403 人，占全国法院在编人数的39.92 %。全国仅有北京、天津、上海没有拖欠法官工资的情况。[16]从笔者所调查的法院的情况来看，地方政府财政拨款占该院总收入的比例已从1990 年的83.5 %急速下降到2004 年的40.6 % ，比例最低的年份甚至只占到37.3 %(见图二) 。特别是自1995 年开始，法院从政府获取的审判资源日益不足，政府对法院财政的支撑作用越来越小。2001 年至2004 年，财政拨款分别为286.8 万元、389.5 万元、471.7 万元和464.8 万元，仅占法院当年总收入的39.7 %、41.0 %、46.2 %和40.6 %(见图二) 。而在该省内某贫困县法院，法院从地方政府获得的财政资源更为有限。从2000 年至2003 年，该县财政的拨款分别为110.8 万、137.8 万、217 万和210.8 万元，仅占该县法院财政总收入的29.3 %、29.5 %、39.2 %和37.3 %。[17]
