潜在的冲突与对立：诉讼费用制度与周边制度关系考
廖永安;刘方勇
【摘要】诉讼费用制度是近年来我国法学理论界与实务界关注的一个热点问题，作者通过诉讼费用制度与法院财政保障体制以及诉权保障的关系考察，深入剖析了我国现行诉讼费用制度与周边制度的潜在冲突与对立，进而认为我国诉讼费用制度的改革只有在协调好与周边制度关系的基础上，以发挥司法功能与保障诉权的充分行使为根本指导理念， 其功能才能得以充分发挥。
【关键词】诉讼费用制度；财政保障体制；诉权保障
【全文】
引 言
诉讼费用制度作为诉讼制度的一个组成部分，近年来已引起法学界、司法机关和社会的广泛关注。究其原因，一个十分重要的方面乃是《诉讼收费办法》与《诉讼收费管理办法》等在实践中没有得到刚性的执行“， 乱收费”和“诉讼费用管理乱”已几乎演变成全国法院带有普遍性和群体性的现象。而这一现状的出现固然与诉讼费用制度设计本身的缺陷有关，但另一方面，也许是最为重要的方面，乃是诉讼费用周边相关制度“逼良为娼”的结果。因为现行诉讼费用制度本身的缺陷，并不必然导致“乱收费”和“诉讼费用管理乱”。如果没有基于周边制度的缺陷所产生的利益驱动力，诉讼费用制度本身很难出现今天这样一个“乱像丛生”的局面。进一步讲，没有周边制度的改革和完善，诉讼费用制度的改革和完善注定是一个虚伪而难以实现的命题，司法的困境与尴尬最终将无法摆脱。为了对上述命题予以进一步的科学佐证，笔者从诉讼费用制度与法院财政保障体制以及诉讼费用制度与诉权保障的关系两个方面入手，对湖南东部某发达地区基层法院进行了实证考察与分析，[1]试图以此深入透析我国法院目前所面临的困境与尴尬，进而为诉讼费用制度的改革指明方向与路径。
一、诉讼费用制度与法院财政保障体制之关系考察
我国司法资源获取的主要途径是国家财政拨款和裁判费用收入。[2]除了最高人民法院的经费由中央统一筹集外，目前我国地方各级法院的经费都取决于地方各级政府的财政安排。这种制度安排带来了诸多的弊端，法院利用诉讼费用制度寻租或“乱收费”均肇源于此。为了全面揭示诉讼费用制度与法院财政保障体制间的内在关系，我们试图作以下分析与考察: ①本应由国家承担的财政保障责任为何要让地方政府承担? ②在地方政府主导法院财政保障职能的前提下，地方政府保障法院正常运转的局限性何在? 是否存在有限性? 影响和决定地方财政对法院财政资源有限供给能力的因素有哪些? ③在地方政府主导法院财政保障职能的前提下，法院能否避免趋利性的选择? 是否法院财政由地方承担的制度设计本身便注定了法院财政权的行使与诉讼费用制度既存在着关联性，又毫无例外的存在着某种潜在的冲突性?
(一) 法院财政保障由地方政府主导的必然性
尽管从原理或效果的角度来看由国家统一安排司法预算显得更加适当，而且从比较法的角度来看这样的情况也更为普遍，但为什么目前我国的现实仍是地方各级政府在分散着支撑审判资源的获取和分配呢?[3]如果从制度经济学视角来观察的话，中央决策部门是否下决心把获取和分配审判资源的直接支配权限收上来，根本的决定性因素恐怕在于这种制度变动所涉及的收益和成本的比较。换言之，如果改变司法预算“地方化”的现状对于中央政府来说能够产生出大于种种成本的收益，则由国家统一控制和管理审判资源的获取及分配的制度变动或早或迟一定会发生。[4]而现阶段，审判在社会中所发挥的作用或者功能至少还没有达到足以促使国家改变现行制度安排的期待程度。这也是法院社会地位不高的重要原因。当然，中央财政本身的供给能力不足和财政政策的取向定位，对于中央政府改变司法预算地方化的制度安排，也有着重要的影响。就财政供给能力而言，虽然经过20 多年的改革开放和发展，我国经济社会发生了深刻变化，已奠定了比较雄厚的物质基础，但是改革开放以来中央财政在整个国家财政收入中所占比重与地方财政相比呈明显下滑的趋势。中央政府未必不想扭转这种趋势，然而改变这种既成格局似乎还需要一个长期而艰巨的讨价还价过程。[5]就中央财政政策的取向来看，我国公共财政政策的缺失，难以避免司法预算地方化的局面。公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排，更多的体现为追求社会公平、正义、民主，承担社会责任等。公共政策所要解决的是大多数人所面临的问题，必须以公共利益为其价值取向。需要政府坚定地将公众的福利保障作为公共政策的重要的甚至首要的价值导向。但是众所周知，在社会转型期，我国公共政策的缺位和越位，导致了高房价和大学教育高收费。[6]而公共财政政策缺失在诉讼领域就体现在当事人需要交纳和支付的诉讼费用显得过高，人民本应享受到的司法福利没有得到保障。上述两方面原因的综合作用，使国家将本应由其承担的对司法的公共财政投入责任转嫁到了本来就不适格的地方政府身上，并由此催生了法院“乱收费”、司法公信力下降等诸多社会问题。当然这些弊端的存在，反过来也促使中央政府采取措施逐步地修正这一政策。如中央为了提高政法机关经费保障程度，于1999 年出台了《中央政法补助专款管理办法》，加大了由中央财政安排专项转移支付资金的力度。根据该规定，目前中央财政对地方政法部门每年都拨付一定数量的专项补助，包括法院的基础设施建设补助和其他专项补助(2002 年，中央财政对地方法院国债投资和财政部的补助总计10.1818 亿元，其中:财政专项补助3.0250 亿元，国债投资7.1568 亿元) 。[7]我们所考察的该基层法院也享受到了这一政策的实惠，从2001 年到2004 年，共得到中央政法补助专款28 万元及基建项目国债资金100 万元。2005 年，为加强人民法庭建设，中央财政拨款20 多亿元专门用于中西部以及贫困地区人民法庭的“两房”建设，并已开始落实。该院也享受到了这一政策的实惠。种种迹象似乎表明，我们有理由期待中央决策部门可能在不久的将来作出决策来统一控制和管理审判资源的获取和分配，但对这种决策的内容及其实施过程仍然需要在密切观察或注视的基础上进一步分析。而现阶段，中央财政对地方法院的专项补助无论力度、广度，都缺乏刚性制度的约束，具有一定的偶然性，因此仍然改变不了地方政府主导法院财政保障的现实。
(二) 法院财政保障由地方政府主导的局限性
1. 由地方政府分级保障法院财政资源，导致法院系统“苦乐不均”
由于国家对法院实行“分级管理、分级负担”的财政保障体制，因此法院财政保障水平与当地的经济发展水平、财政状况息息相关。而各地经济发展不平衡、财政保障能力的不平衡性乃客观存在，全国法院系统难以避免“苦乐不均”的现象。沿海发达地区和内地贫困地区法院财政供给程度相差甚远。在经济发达地区的法院，诉讼费收入多，经费相对较充足，硬件和软件建设也相对较先进。在经济不发达地区特别是贫困地区的法院，财政困难，诉讼费收入少，经费保障严重不足。可以说，地方财政的不稳定性以及全国各地地方财政的不均衡性和差异性是导致当前法院系统“苦乐不均”的主要原因。就我们所考察的个案情况来看，该院人均年工资水平在2.3 万元至2.6 万元之间[8] (见图一) ，在当地只能算是中等偏下水平。但就全国法院系统来说，这应当算是一个中等的水平。根据《望东方周刊》报道，北京市朝阳区法院的一名普通审判员月收入在8000 元以上，即便是一个刚去的书记员也有6000 元。[9]而据《南方周末》报道，湖南湘西地区法官的月工资普遍在1000 元上下，一些法官不过六七百元。湘西自治州和怀化市一带还流行着“排骨工资”和“裸体工资”的说法。所谓“排骨工资”，是指国家规定的公务员工资组成的四大项:基础工资、职务工资、工龄工资以及行政级别工资，除此四项“干工资”外，其余一概没有。在前些年，许多地区即便“排骨工资”也不能逐月发放，而且好些地方只发放70 %至80 %。所谓“裸体工资”，是指本应由财政发放的诸如“菜篮子”补贴、国家政策允许由单位发放的奖金和补贴，由于财力困难而不能发放，只发放“干工资”。在湖南湘西自治州，许多法院是没有审案津贴的。[10]同是法院工作人员，同吃“财政饭”，收入却存在如此严重的“两极分化”，不能不说是司法预算地方化惹的祸。不仅工资水平如此，而且法院的基本执法条件、物质装备和经费保障都因地方财力不同而不同，即使在一个省内，也会因市、县不同而不同。
