“钓鱼执法”与“后钓鱼时代”的执法困境
——网络群体性事件的个案研究
桑本谦
【摘要】作为一种执法方式，“钓鱼执法”根源于许多复杂的社会因素，尤其是因出租车管制而加剧的黑车泛滥以及由“取证难”引起的执法难题。上海“9·6事件”和“10 · 14事件”发生后，不负责任的专家意见、情绪化的媒体舆论以及政府有关方面的应对失误等多方面因素错综交织，把两起普通的“错钓案”放大为网络群体性事件。叫停“钓鱼执法”的直接后果是迫使执法机关陷入“后钓鱼时代”的执法困境，而复活“机会提供型”的“钓鱼执法”、规范“私人执法”、重新界定“非法运营”则是突破困境的法律对策。
【关键词】钓鱼执法；后钓鱼时代；黑车；出租车管制；陷阱取证
【全文】
“钓鱼执法”无疑是2009年最为引人注目的法治事件之一。[1] 2009年9月6日及10月14日，先后发生于上海市闵行区和浦东新区的两起“错钓案”（受害人分别是张晖和孙中界，下文称“9·6事件”和“10·14事件”）在网民、媒体和法学专家的激情互动下掀起轩然大波，[2]并迅速放大为网络群体性事件。上海有关方面迫于强大舆论压力而叫停“钓鱼执法”，但随之又陷入“后钓鱼时代”更为严峻的执法困境：面对日益泛滥的“黑车”，[3]执法机关束手无策。事件背景的高度复杂性及事发之后的高度戏剧性足以产生强烈的学术诱惑。细究其来龙去脉，则会不禁想起古人的诗句—“屋漏偏逢连夜雨，船迟又遇打头风”。
如今，“钓鱼执法”事件已告“结束”，作为一个新闻热点早已冷却，作为一个大众话题也没多大意思了。但事后看问题是学术分析的优势。事件后果待尘埃落定才会原形毕露；后果是理性驯服激情的鞭子，它可以矫正先前的判断，并迫使人们将注意力从抽象的教条转移到严峻的现实。更何况，事件并未真正结束，它在政府执法、出租车管制及其他领域产生的深刻影响正在加剧；“结束”只是被描述的结果。“后钓鱼时代”的执法困境强化了对事件进行深入研究的紧迫性，毕竟，学术研究是个服务行业，其最终价值在于为决策提供参考，而非仅仅满足学术兴趣。
糟糕的事情是怎样发生的？发生了又为何会变得更糟糕？如何扭转糟糕的局面？上述问题是我要分析“钓鱼执法”事件的三个落脚点，贯穿在一起就形成了本文的写作思路。作为关于网络群体性事件的一个个案研究，本文既包括对事件的描述，又包括对事件的分析；在下文的讨论中，我将使两者平分秋色。
一、根源和背景
在大量媒体评论中，“罚款经济链”被视为“钓鱼执法”的幕后推手。与之相应，执法权力的滥用、执法主体的“市场化”以及执法程序的漏洞百出都被描述为行政处罚目的异化（“向钱看齐”）的必然结果。尽管这些评论在一定程度上揭示了事件发生的根源和背景，但因忽略了查处黑车种种难题及其他复杂社会因素而明显缺乏深度。执法机关的失误不能全然归咎于追求部门利益的执法制度，在制度的背后还有严峻的社会现实。
（一）查处黑车“取证难”
目前，上海市出租车总量仅为4. 8万辆，对于一个常驻人口接近2000万、流动人口超过600万的巨型城市而言，运力明显不足。需求和供给之间的巨差是上海黑车泛滥的主要因素。据估算，近几年上海市年均黑车总量超过10万辆。[4]管制出租车与打击黑车是一个硬币的两面。面对数量惊人的黑车，上海市政府自然不能袖手旁观。早在1995年6月，上海市人大常委会制定《上海市出租汽车管理条例》，就为打击黑车提供了法律依据，并以罚款作为对黑车的主要行政处罚，该《条例》历经1997年5月和2001年1月两次修订，对黑车的罚款数额已提升至“两千元以上五万元以下”。罚款相当于向黑车强制征税，目的是增加黑车运营成本，压缩黑车车主的利润空间。尽管不能取消黑车（既不可能，也无必要），但至少可以抑制黑车泛滥的趋势。
查处黑车的执法任务异常艰巨，首要难题是“取证难”。黑车与私家车在外观上没什么两样，唯一的区别是黑车运营中会出现交易行为（包括议价和付款）。但受阻于交易的隐蔽性和瞬时性，执法人员几乎不可能目击现场。因此，要证明黑车运营中的交易行为，非“钓鱼执法”不可。尽管“钓鱼执法”触犯了众怒，但不可否认，倘若没有“钓鱼执法”，打击黑车就基本流于形式。其实，只要执法人员亲自“钓鱼”，就不会故意引诱合法车主；识别黑车司机并不困难，依靠生活经验可以基本搞定，实在拿不准的时候就看他是否主动要钱。所以毫不奇怪，在“有奖举报”大规模实施之前，“错钓案”并不多见。
设计“有奖举报”制度的初衷是鼓励乘客举报黑车，不料事与愿违，举报黑车的乘客为数极少，却意外催生了一个由“钩头”和“钩子”组成的“职业举报群体”。[5]“钩头”和“钩子”毕竟不是政府执法人员，在经济利益的诱惑下，他们有时会瞄准私家车主，通过与执法人员配合并引诱私家车主交易的方式，将私家车当黑车查获，“错钓率”因此攀升（张晖与孙中界的遭遇就是在这个背景下出现的）。此外，由于“职业举报人”相对固定，某些黑车车主与“钩头”发生秘密交易也在所难免，向“钩头”支付一笔“保护费”，就可以逃避被钓、破财免灾。如此，“钩头”就可以在执法机关和黑车车主两边渔利。为确保这一利益的来源稳定，“钩头”不免要从其奖金收入中拿出一部分作为回扣支付给执法人员。媒体披露的“罚款经济链”大致就是这个情形。对“钩头”和“钩子”的“小动作”，执法机关负责人肯定心知肚明，但为完成查处黑车的指标，却不得不以“水至清则无鱼”来聊以自慰。
