（二）地方政府层次结构

　　在基本维持现有基层建制的基础上，我们可以进一步探讨更高层次的政府建制。作为参照，美国的50个州平均每个州管辖60个县，每个县以下有12个城镇和乡镇。相比之下，中国目前有31个省级单位，平均每个省（含直辖市和自治区）管辖大约10个地级市和90多个县级单位，{19}每个县平均管辖15个乡镇。统计显示，各地的县均乡镇数量相当均衡，每个县管辖的乡镇数量在10个到30个之间，应该完全在县政府的能力范围之内。但是各省内县的数量却大相径庭，譬如北京、天津、上海、宁夏、海南只有20来个县，而农业人口比较集中的四川、河北、河南、山东等地却有140个到180个县之多。可以预料的是，这些省不可能直接管理所有的县，而必须通过地级市的中间层次（每个地级市下辖9至10个县），因而许多地方实际上呈现出五级管理体制。事实上，中国每个省之下平均都有100个次级单位，因而给实施“省管县”模式带来了一定的难度，{20}而在省和县之间增加一级政府又使得行政层次太多、“战线”过长（加上地级市和行政村有六级政府）、{21}权力和信息梯度衰减现象严重。有的学者认为目前中国省级区划面积太大，管辖人口过多，面积在30万平方公里以上的有8个，人口在5000万以上的有9个，相当于世界其他地区中等国家的规模，因而建议削减某些省的规模、增加省的数量。{22}

　　事实上，早在公元2世纪，汉武帝就接受董仲舒“强干弱枝”的建议，多方削弱诸侯的势力，最后使王国大者封地不超过十余城，小者只相当于一个县，并错落在大量汉郡之间。贾谊的《治安策》也曾献计说：“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。力少则易以使义，国小则无邪心。”元朝统治者吸取汉唐以来地方割据势力凭险对抗中央的教训，突破了按山川地形划分政区的传统原则，从政治和军事目的出发重新设计行政区，首次建立行省制，在省级区划中实行犬牙交错的策略，无视自然地理环境，把同一的自然地理单元分割给不同行省，形成以北制南的政治军事控制格局。这种做法虽然有助于避免分裂割据，但是也加剧了经济区域的分割。{23}这些王朝的统治者都只是从王权自身的稳定性出发，通过操纵行政区划来削弱地方权力。在今天看来，他们的理由当然不足取。同样，某些学者认为增加省的数量可以弱化省的权力，防止省领导向中央“叫板”、挑战中央权威。这种理由也不具备足够的正当性，因为地方和中央的权力冲突应该从宪政分权的大视角来评判，而不应先验地站在维护中央权威的立场上主张削弱地方权力，更何况绝大多数农业人口集中的大省并不拥有挑战中央的资源优势。

　　衡量省级建制的正当标准是省级治理能力和效率。1949年后，中国虽然对省级区划做过调整，但是仍然强调行政区划的政治性和行政性作用，忽视了行政区划对经济发展的影响，从而降低了有限资源的宏观配置效益。省级建制的数量没有根据经济和社会发展而突破历史限制，致使某些省份规模过大，人为降低了治理效率。当然，省级建制并没有任何固定的公式可循，我们也不必照搬美国或任何其他国家的安排。事实上，美国各州人口也同样差异巨大，最大的加州将近3600万人，而华盛顿特区只有55万人，佛蒙特州只有62万人。尽管如此，目前省和县在数量上确实存在不均衡的现象，某些省的人口数量过大，县的数量过多，从而对实现“省管县”构成障碍。从美国等国的经验来看，中央以下的省级单位数量可以控制在50到60个之间，省以下的县级单位应该控制在100个以内。{24}如果中国将省级单位的数量扩大一倍，那么每个省内县的平均数量就只有50个左右，显然处于省政府有效管辖的能力范围之内。虽然中国人口压力大，从乡镇直到省的建制不可能有太大的变动空间，但是如果适当调整省和省内县级单位的数量，维持现有市、县和乡镇总数基本不变（但不排除拆分某些人口过多的乡镇），{25}那么实现宪法规定的四级政府模式应能优化中国的地方政府结构并提高地方治理效率。