论我国社区矫正的立法及机构和队伍建设
刘强
【摘要】社区矫正的试点和发展迫切需要制定地方性法规,这是社区矫正工作发展的法律保障;而社区矫正管理机构的科学设定和建设一支专业化的社区矫正队伍是我国社区矫正成功的关键。
【关键词】社区矫正;地方性法规;管理机构;专业化队伍
【全文】
根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》(以下简称《通知》),[1]我国社区矫正的试点在进一步推进。从当前的情况来看,我认为社区矫正的立法及机构和队伍建设的问题迫切需要加以解决,特提出来加以探讨,希望引起有关部门和学者的重视。
一、尽快制定地方性法规是试点的重要保障
《通知》中指出:在社区矫正试点工作中,“既要依据我国刑法、刑事诉讼法、监狱法等有关法律的规定履行职责,又要坚持与时俱进,积极探索,通过开展试点工作,不断扩大社区矫正适用范围,健全社区矫正组织体制,完善社区矫正工作措施,推动刑罚执行制度改革。在深化试点、总结经验的同时,积极推进社区矫正立法,实现社区矫正工作的规范化发展。”但现实的问题是:社区矫正的改革需要对现行的刑事法律有所突破,既不能也不应完全依据我国现行刑事法律的有关规定。如何解决这对矛盾?
社区矫正是一项严肃的执法活动,强调依法办事是勿庸置疑的,但社区矫正又是刑罚制度的一项改革,这意味着我国现行法律存在着与社区矫正发展不相适应的一面。目前我国现行法律与社区矫正的发展不相适应主要表现为三个方面:一是现行法律中有的规定已明显不适应社区矫正发展的需要。如我国《刑法》、《刑事诉讼法》都明确规定对宣告缓刑、假释、判处管制、剥夺政治权利的罪犯进行监督考察都由公安机关执行,但公安机关的职能本身决定了它并不适合作为社区矫正的执行主体。这一方面是由于公安机关担负着极其繁重的打击并制止犯罪的任务,基层派出所实际上很难分出必要的精力从事社区矫正的管理工作;另一方面,社区矫正的任务并非仅仅是对服刑人员的监督考察,而且包括了对服刑人员的矫治和改造以及服务,使其更好地适应社会,这是一项专业性很强的工作。因此,刑事法律中由公安机关管理的规定不仅为我国的执法实践证明是不妥的,而且被世界发达国家社区矫正的实践所否定。在两院两部的《通知》中,为了解决以上问题,确立“司法牵头、公安配合”的管理格局,这虽然加强了对社区服刑人员的监管力量,但在实践中,由于由两个部门共同管理,出现多头指挥、多头交办任务、多头检查、多头要数据材料的现象,在一定程度上存在着职责不清、界限不明、衔接不力、效率不高的问题。二是现行法律中虽对某些问题作出了规定,但实际上形同虚设。例如在当前社区矫正的实践中,普遍存在对失控、脱管服刑人员法律制约不力的问题。我国刑法虽然规定了对违反监管规定的缓刑假释人员可作出撤销的规定,但在司法实践中至今没有加以适用。主要是对违反监管规定撤销的界定标准不明确,在程序方面也存在诸多问题,需要作出进一步的法律规定或司法解释。三是现行法律中没有明确规定对罪犯在社区中进行监管的具体规定和要求,对罪犯进行必要的改造和矫正措施等。另外,社区矫正不仅需要明确对社区中罪犯的监管考察以及权利的限制和剥夺,而且应包括对罪犯合法权益的保护。我国现行刑法、刑诉法有关非监禁刑执行的法规是在若干年之前根据当时的经济、政治、社会和文化状况制定的,对非监禁刑的规定比较原则、粗放,并带有阶级斗争的烙印,随着形势的发展,已经不完全适应目前的实际需要。因此,社区矫正的试点在一定程度上存在着无法可依的问题。有鉴于此,对于当前在社区矫正试点过程中的“依法办事”是需要慎重对待的,既不能因为强调依法办事而束缚和捆绑自己的手脚,把社区矫正的试点变成在原有法律基础上的修修补补,也不能因强调社区矫正试点而忽视我国法律的基本原则,导致在执法中的任意性,造成影响社区的稳定或者侵犯服刑人员权利的后果。