“外渗”的立法权及其防护
田飞龙
【关键词】“外渗”；立法权
【全文】
按照经典的分权框架，立法权为议会所垄断，行政权只是议会的执行工具，而法院也是在议会法律之下实施审查与监督。这种宪法结构可以从当时流行的法律谚语中获得形象化的说明：“无法律则无行政”；“议会是人民的委员会，政府是议会的委员会”；“ 除了不能使女人变成男人、男人变成女人外，什么都可以做到”。美国著名行政法学家斯图尔特教授将这种结构更加形象地概括为“传送带”模式，即议会负责通过立法权的行使生产法律规则，行政机关则接受从法律“传送带”上传送下来的法律产品并严格执行，司法机关负责对行政机关之行为与议会法律的一致性进行审查。 然而，同样是这样一位教授对美国行政法的模式进行了历史性的考察，并通过理想类型的方法概括出了“专家理性模式”、“利益代表模式”等，后续模式已经涉及行政机关基于议会授权而进行的行政立法活动了。
“禁止授权”原则曾经是洛克立法权理论中重要的限制性原则，但是随着19世纪中后期的工业发展、社会矛盾加剧、行政职能扩张、议会表现不佳等情况的出现，这一原则不得不发生松动，出现了“规范授权”原则。新原则不再一概禁止议会将立法职能授予行政机关，而只是要求议会的授权法提供明确的法律原则框架并保持对行政立法的有效监督。在“规范授权”理论之下，政府广泛涉足社会管理、社会保障和经济发展领域，形成了有别于“自由法治国”的“行政国家” 。“行政立法”成为行政机关管理社会的重要手段，从而也成为行政权的重要权能。这一新权能超出了传统行政权的执行范畴，本质上属于一种立法权。于是，所谓的“法治”（rule of law）日益成为“规章之治”（rule of rules）。同时，行政权还取得了部分的司法权能，即所谓的“委任司法”。这样，新的行政权权能结构就远远超出了单纯的执行职能，具有某种意义上的“三权合一”的趋势--这是孟德斯鸠最为担忧的情形。不过，由于这种“行政集权”仍然处于议会法律和司法审查的双重控制之下，加之通过行政程序法的建构而实现的“行政民主化”的内部制约以及广泛的公众参与，新的行政权受到了新的法治框架的“驯化”，从而保证其履行更广泛职能的同时并未出现“法治失控”的现象。
